技術和制度創新提高公共項目管理績效分析論文

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編者按：本文主要從：公共項目的界定、公共項目管理績效改善的研究框架、公共項目管理績效改善的方法、結語四個方面進行對公共項目管理績效改善方法的研究。其中，內容包括：公共項目是社會經濟生活系統的重要組成部分；公共項目的概念；公共項目的公共品性質、公益性目標以及效益的外部性等特點；公共項目管理績效改善研究伴隨著實踐活動的發展而不斷發展；理論框架的基礎就是績效的界定；公共項目管理績效改善的方法類型；通過對項目管理的局部改進來提高項目管理績效；項目管理的全過程、系統化改善；通過制度安排上的創新來提高項目管理績效；公共項目管理績效改善方法的比較分析等，具體材料請詳見。

[摘要]在查閱大量相關文獻的基礎上,對現有的公共項目管理績效改善方法進行了系統的分類和總結,分析了其各自的特點,最終指出公共項目管理績效改善實際上是一個管理技術創新和制度創新相結合的過程,而且其發展愈來愈系統化和制度化。旨在總結和介紹公共項目管理績效改善方法的現有研究成果,指明其未來的發展方向,以期對公共項目的成功起到指導作用。

關鍵詞：公共項目績效績效改善方法提高效果

公共項目是社會經濟生活系統的重要組成部分,為整個社會的運轉提供基礎條件。目前,雖然我國公共項目的管理水平有了很大的提高,但仍存在許多問題,總體表現為管理效率低下、績效水平不高,而公共項目本身的特點決定了其績效改善的復雜性。

長久以來,各國專家學者為公共項目管理績效改善的研究付出了不懈努力,尤其是在公共項目管理績效改善方法的研究上取得了顯著成果,極大地促進了公共項目的成功。

1公共項目的界定

在對公共項目管理績效改善的方法進行研究之前,首先必須澄清公共項目的概念。綜合現有觀點,本文將公共項目界定為:公共項目是為了滿足社會公眾需要,生產或提供公共物品(包括服務)的項目,其最終業主是政府,具有公共品性質和公益性目標,通常是固定資產投資項目[1]。

公共項目的公共品性質、公益性目標以及效益的外部性等特點,決定了其依靠市場配置缺乏效率,而必須由政府提供[2]。然而政府作為公共項目的最終業主使得其具有多級多重結構的委托鏈[3](見圖1),從而與非公共項目有了顯著區別,增加了公共項目管理績效改善的復雜性。

2公共項目管理績效改善的研究框架

對于公共項目管理績效改善的研究由來已久,并且伴隨著實踐活動的發展而不斷發展,其主要包括三方面內容,即績效的界定、項目管理績效的評價以及公共項目管理績效改善的方法,而公共項目管理績效改善的方法是其中最為核心的部分。圖2即為公共項目管理績效改善研究的理論框架。

該理論框架的基礎就是績效的界定。對于公共項目來說,績效是“績”和“效”的合成,即成績和效率,是項目建設成果與過程的綜合反映和體現?！翱儭敝疙椖拷Y果是否達到預先設定的目標,主要任務是否完成,完成得怎樣,側重反映項目的結果;“效”則指完成項目的效率,側重反映項目過程。項目管理績效是項目成功的指示器,項目成功是項目管理績效改善的目標。

3公共項目管理績效改善的方法

總結分析現有研究成果可以發現,公共項目管理績效改善的方法主要有兩種類型,即管理學范式和制度經濟學范式。

管理學范式即通過對項目的管理技術或方法論的改善來提高項目管理績效,其兩種具體方法可以根據改善活動覆蓋項目管理過程的程度來區分,前者只涉及項目管理的局部,而后者涉及項目管理的全過程;制度經濟學范式則是試圖尋找一種制度安排,以達到利益相關者之間責、權、利的均衡,以此來激勵和約束各方為達到項目的成功而共同努力。這兩種類型的方法都是解決公共項目管理績效問題的“良方妙藥”,但至今還不能達到標本兼治的效果。

3.1通過對項目管理的局部改進來提高項目管理績效20世紀80年代以前,評價項目管理績效的指標主要是項目成本、工期和質量,此時項目管理績效改善的方法也非常狹窄,都是一些結合預算、工期和技術說明的控制方法。

隨著項目管理績效指標的多元化發展,項目管理績效改善也開始涉及項目管理活動的各個方面,人們發現項目管理是一個復雜的、系統的活動,對其某一方面的改進都會帶來整個項目管理績效的提高。例如,將組合基數確定法(CRD)運用到招投標過程中是通過優化承包商的選擇來提高績效[4]。

通過項目管理某一方面的局部改進來改善整個項目的績效是使用最早的項目管理績效改善方法,并且其改善途徑涉及項目管理的方方面面,目前有大量文獻歸屬此類。

但是,這種方法對于項目管理績效的改善是通過“局部用力”或者“分散用力”來實現的,因此,其對項目整體績效的提高是有限的,導致改善效果相對來說不是非常理想。

3.2項目管理的全過程、系統化改善鑒于第一種方法的局限性,專家們開始將項目組織視為一個系統,試圖尋找一種全過程、系統化的方法來實現項目管理績效的大幅度提高,因此,將某種解決問題的方法論或邏輯思維運用到項目管理全過程中,通過提出一種新的項目管理績效改善框架來提高項目管理績效的方法逐漸成為研究的熱點。這種方法包括兩個方面,即項目內部的系統改善以及項目之間的系統化管理。

項目內部的全過程、系統化改善主要體現在三個方面。

首先是將集成化管理的思想應用于項目管理過程中,如將工程設計與施工階段相整合的觀念[5],建筑供應鏈管理概念的提出[6];其次,有一些文獻將企業管理中的一些系統化理論,如標桿管理[7]、價值管理[8]、企業流程再造理論[9],引入項目管理領域中來;最后,項目成功的概念出現后,大量研究開始圍繞項目成功標準以及項目成功關鍵因素(CSFs)展開,項目成功標準即

為項目管理績效改善的目標,而項目成功關鍵因素即為項目管理績效改善的著力點,項目管理績效改善的前提就是尋找“目標”和“著力點”,而后對“著力點”進行一系列的重點管理,以求達到“目標”,這方面內容包括鑒定項目成功的關鍵因素[10,11]項目卓越概念模型的提出[12]等。

通過項目之間的系統化管理來改善項目管理績效的方法主要體現在項目組合管理[13]與項目群管理[14]理論的研究,它們都是將多個相關項目進行統一協調管理,從而獲得單獨管理各項目所無法獲取的效益,實現項目與組織戰略的一致。

3.3通過制度安排上的創新來提高項目管理績效制度經濟學認為,合理的制度安排能夠減少交易中的摩擦和不確定性,從而提高經濟活動的績效,制度本身也是一種生產力,因此,大量研究與實踐圍繞公共項目的制度設計展開。相對于以上兩種方法的研究來說,通過制度創新改善項目管理績效的研究是異?；钴S的,實踐中的嘗試和探索也是非常廣泛的,我國公共項目管理模式隨著公共項目管理理論的發展主要經歷了如圖3所示的四個階段。

圖3中的各種公共項目管理模式在實踐中的運用是十分靈活的,公共部門通常是為了達成項目目標而將某種項目管理模式進行隨意改進,因而造成了當前多種項目管理模式共存且競相發展的形勢,而這些管理模式各具特色,各有側重。

實踐中的不斷探索同時促進了相關理論研究的不斷深入。

一些文獻,尤其是國內的一些文獻通過對公共項目委托關系中激勵與約束機制的設計來改善項目管理績效[15-17]

;還有大量文獻追求公共項目各利益主體之間最合理的風險分擔,認為這是提高項目管理績效的關鍵[18-20];另外,一些學者將公司治理的理論引入項目管理領域,出現了項目治理理論[1,21,22],該理論試圖實現公共項目利益相關者之間責任、權利和所享有的利益之間的一種均衡,達到最恰當的風險與利益的分擔,從而使得公共項目的眾多利益相關者能夠實現這樣的情形,即雖然其各自的目標不盡相同,但其所作所為卻都能最終促成公共目的高績效,也就是“殊途同歸”現象。

關于項目治理的相關研究較少,且處于研究的初級階段,仍有部分專家對公共項目治理理論置疑,該理論的進一步發展有待于更多有志之士的關注與研究。

3.4公共項目管理績效改善方法的比較分析

以上兩個類型的三種公共項目管理績效改善方法的研究是并行不悖的,其中任何一種都不是可有可無或“獨當一面”的。公務員之家

雖然項目管理局部改進的方法對項目管理績效的改善是有限的,但其研究和實踐將不斷促成管理新技術和新方法在項目管理中的應用;項目管理系統改善方法的研究也為公共項目管理績效改善提供了管理方法論上和邏輯思維上的革新;

而制度安排創新的方法雖然看似在公共項目管理績效改善方面最見成效,但應該注意的是,它是以管理學范式方法的研究成果作為技術支持的。公共項目管理績效改善實際上就是一個管理技術創新和制度創新相結合的過程。

4結語

公共項目的績效改善問題一直都是困擾世界各國的難題,很多專家學者都在這一領域努力探索并取得了豐碩的研究成果。

本文在界定了公共項目概念的前提下,具體分析了公共項目管理績效改善方法的研究和實踐成果,指出公共項目管理績效改善活動日益系統化和制度化。可以預見,公共項目管理績效改善的研究仍將是未來很長一段時間內的研究熱點和難點,公共項目管理績效改善的迫切需求和公共項目管理實踐的不斷發展必將推動公共項目管理績效改善研究的進一步發展。

[參考文獻]

[1]嚴玲,尹貽林.公共項目治理[M].天津:天津大學出版社,2006.

[2]尹貽林,閻孝硯.政府投資項目代建制理論與實務[M].天津:天津大學出版社,2006.

[3]Samuelson.Thepuretheoryofpublicexpenditure