基層法律對社會管理創新的作用

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一、當前農牧團場基層法律服務工作的現狀與問題

基層法律服務是適應我區實際情況和農牧團場職工群眾需要而逐步形成的一項法律服務制度，是我國法律體系的重要組成部分，也是推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法“三項重點工作”的重要保障。多年來，我區基層法律服務工作對我國法制建設特別是促進基層政權穩定和社會經濟發展發揮了積極作用。主要表現為：一是利用現代信息技術，建立起基層法律服務網絡，為農牧團場職工群眾提供方便快捷的法律服務平臺，充分發揮了其與公證、企業法律顧問和律師等相輔相成的社會效用。二是立足基層基礎，采取有效便民服務措施，與職工群眾保持“近距離”“零距離”，特別是在充分滿足農牧團場貧困和弱勢群體的法律救濟中發揮了獨到作用，彌補了我區法律援助的不足空間。三是積極開拓創新，貼近農牧團場職工群眾需求，各基層法律服務部門不斷拓寬服務內容范圍，創新工作方式方法，配合基層政權組織，在化解社會矛盾、平息群眾糾紛、開展法制宣傳、推動依法治理等領域中大顯身手，成為各級司法局、所、辦的重要輔助力量。但直面新形勢，農牧團場基層法律服務工作在主體定位、職責權能、管理規范以及發展環境、服務市場、方式創新等方面顯現出一些問題或不足。一是主體定位不清。目前，開展基層法律服務的依據主要有：1990年中共中央、國務院《關于加強社會治安綜合治理的決定》、司法部《關于鄉鎮法律服務所的暫行規定》《鄉鎮法律服務業務工作細則》以及2000年3月頒布的《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》等?；诂F行法律法規對基層法律服務工作的立法司法支撐不足，以致社會和各級政府對基層法律服務隊伍長期存在不同看法：一是此隊伍是特定時期的產物，是臨時權益之計；二是此隊伍是有益補充，應當長期穩定發展。由此導致目前一些地方對其發展模式和走向處于長期難以準確定位的狀況，相關政策搖擺不定，法律地位難以清晰界定，經常處于無所適從或各取所需的不確定狀態，成為束縛農牧團場基層法律服務工作發展的瓶頸。二是職能混雜問題。目前農牧團場基層法律服務業務職能比較混雜，難以形成合力。與全國同比，我區農牧團場基層法律服務工作從創建初期即定位于提供簡易和初級法律服務并原則規定服務方式、服務對象、活動地域在于立足基層、面向本轄區（鄉村、連隊、社區等）。但是，隨著依法治國和中央西部大開發、對口援疆決策的深化發展，農牧團場基層法律服務隊伍不斷擴大，業務逐步拓展，使其服務對象、業務范圍和活動地域隨之擴展，特別是近年來受市場經濟的影響和部門利益的驅動，無可避免地出現了沖擊法律服務市場秩序的情況和不正當競爭的現象。例如農牧團場基層法律服務所與當地司法所、律師事務所、人民調解委員會以及公證仲裁組織之間，往往“寄生”于同一條“食物鏈”上，因業務職能交叉，職責不明，常出現推諉扯皮，或為部門利益發生沖突，影響和制約了法律效果的實現，致使基層群眾利益不能及時得到維護甚至遭到損害，削弱了基層法律服務應有的社會功效，導致某些矛盾激化，以致職工群眾集體上訪、靜坐集會、沖擊政府，造成不良社會影響。三是管理失范問題。有些農牧團場基層法律服務管理相對松散，難以統一步調。由于現有基層法律服務所的管理體制不暢，以致業務指導不到位，內部制度不健全，管理監督不得力，出現了基層法律服務人員缺乏職業道德、違背執業紀律，吃拿卡要等侵害職工群眾利益、有損于基層法律服務隊伍形象的違法亂紀現象，有待嚴格管理和整頓。如基層法律服務所設立的審批權限不一，基層法律服務機構名稱缺乏統一規范，有稱謂法律事務所、法律服務中心、法律服務所的，也有稱謂法律服務站、法律服務公司、法律咨詢公司的，各出其門，較為混亂，或爭名奪利，或推諉扯皮。目前，農牧團場基層法律服務工作與內地特別是一些發達省市相比較存在較大差距。特別是在依法治國、依法行政背景下，僅依現行的“兩個部令”，基層法律服務活動的法律權威性和社會認知度與法治社會對法律工作的要求彰顯不足。

二、完善農牧團場基層法律服務工作的構想

為完善和加強對西部地區基層法律服務的管理，充分發揮其在維護政權穩定、促進經濟發展中的職能作用，應當以推進“三項重點工作”為契機，立足本地實際，著眼長遠發展目標，扎實做好以下基層基礎工作。（一）建章立制，不斷強化規范管理鄧小平同志曾言：制度好，可以使壞人變好；制度不好，可以使好人變壞。各級司法行政部門要從實際出發，進一步完善司法機關行政管理和法律服務行業協會管理相結合的管理體制，特別是加強農牧團場基層法律工作者隊伍建設，通過行政監管和行業自律兩種手段，加強對法律服務市場的規范管理。理順體制，明確職責，合理布局，統一管理，順應和諧社會和新型團場發展需要。近年來，為深入貫徹落實《中央政法委員會、中央維護穩定工作領導小組關于推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法的意見》和中央新疆工作座談會精神，各地司法局立足實際，突出特色，大規模集中培訓基層司法行政干部，先后舉辦政工、勞教、基層、財務、普法、律師公證等各類培訓班，對縣鄉兩級科以上干部、基層司法所長，勞教所民警及律師、公證員進行了全員培訓。（二）防微杜漸，不斷完善監督機制馬克思指出：權力不加監督，必然產生腐敗。各級司法行政機關應當按照《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》等規定，堅持依法律、依程序、依職權辦事，逐步完善基層法律服務所及工作人員管理相關制度，如崗位職責、執業公示、執業紀律、服務質量評價、責任賠償和執業保險制度等，為履職盡責，熱心服務打牢基礎；力推服務承諾與掛牌上崗，設置舉報信箱，開通投訴電話，及時將法律服務人員不良執業記錄和違紀違規案件向社會公示曝光，構筑全方位、多層次的事前、事中、事后監督體系；農牧團場各級司法行政機關切實履行主管職責，積極主動做好與當地公、檢、法、司、監等有關政法部門的聯系，通過相互協調，相互制約，消除死角，打開盲區，全程透明，確保從源頭上杜絕執業人員各種違法違紀、失德失范現象的發生，懲治既然，防患未然。（三）加強考評，確保法律服務公開公正各級司法行政機關要積極建立健全公平公正公開的執業考評體系。一是制定完善科學可行的農牧團場基層法律服務行業和從業人員信用等級考評體系和信用信息披露制度，擴大服務對象與群眾的知情權。二是大力推行所務公開、信息公開?；鶎臃煞账鶓攲⑺鶆?、業務和執業人員的相關信用信息及時公布公開，便利農牧團場廣大職工群眾和社會各界查詢監督。三是建立科學公正考評體系，要以服務對象滿意、服務態度端正、服務質量高效、執業信譽良好為基礎，細化量化考核評價指標。通過考評，提高職工群眾對基層法律服務的滿意度，激勵基層法律服務工作者創先爭優的積極性，充分發揮基層法律服務的應有效用。（四）動真碰硬，嚴厲查辦違法違紀案件農牧團場基層法律服務要堅持依法治國、依法行政，增強群眾觀點、服務意識，規范秉公執法、依法辦事程序。一是完善落實投訴查處制度，規范基層法律服務程序，做好預警防范。二是協調聯動，成立由各級司法行政機關牽頭負責的法律服務市場執法監察（督察）組織，強化靜態與動態監督管理，維護法律服務市場秩序。三是嚴格執法執紀，對法律服務中出現的違法違紀事件（案件），做到發現一起，查辦一起，懲前毖后，防患未然。以此樹立和維護農牧團場基層法律服務工作在黨和職工群眾中的公信力。

三、充分發揮基層法律服務

在穩定大局中的重要作用在新形勢下，隨著“三項重點工作”的推進，職工群眾對基層法律服務提出了更高、更新、更規范的要求。因此，農牧團場基層法律服務應當把握機遇，乘勢而上，加快完善服務職能，創新服務內涵，充分發揮推動經濟發展和服務穩定大局的重要作用。（一）堅持依法治國，完善基層法律服務，充分發揮其職能作用目前，農牧團場基層法律服務工作應當緊緊圍繞“跨越式發展”與“長治久安”兩大戰略目標：一是要及時梳理農牧團場經濟社會穩定和發展中現存的各種法律需求，組織基層法律服務工作者跟進跟蹤服務。對農牧團場職工群眾在土地租賃承包、勞動合同、招商引資、房屋拆遷、基礎建設過程中和職工醫療保險、養老保險、鄰里糾紛中出現的法律需求，提供高效便民法律服務，為職工群眾排憂解難；二是要切實發揮法律服務職能，為加快解放和發展農牧團場生產力、職工群眾增收致富獻計獻策，提供有效便捷政策法律服務；三是要推進農牧團場社會管理創新，不斷拓寬法律服務領域，積極為農牧團場和職工群眾提供法律咨詢、訴訟、法律顧問和法律援助等服務，關注貧困群體、弱勢群體，切實維護基層群眾的合法權益。如兵團第十師抓住基層基礎工作這個重心，提出兵團的基礎在團場、團場的基礎在連隊、連隊的基礎在職工，以此抓好基層基礎工作，讓基層職工群眾得實惠，得到了中央領導的高度重視和肯定。（二）拓寬服務渠道，幫助基層農牧團場建章立制、實施依法治理一是要做好基層法律服務功能的延伸，利用“送法下鄉”“法律六進”等活動，充分發揮廣播電視、報刊媒體、通訊網絡、廣場文化、街道社區等普法宣傳陣地作用，提高職工群眾的法律意識。二是要貼近基層，靠近群眾，利用法制宣傳、普法講座、法律咨詢、公證咨詢、文娛活動等群眾喜聞樂見、方便快捷的方式，為廣大職工群眾提供各種便民法律服務，營造團場經濟和社會穩定發展的良好法治氛圍。如2010年，兵團各級司法行政機關組織基層法律服務組織及時調處各類矛盾糾紛26580件，調解成功率97.5%，85%以上的矛盾糾紛在連隊、社區得到及時化解,為實現兵團黨委提出“大事不出團，小事不出連，矛盾不上交”要求做出了貢獻。（三）堅持以人為本，立足農牧團場建設發展實際，加大對職工群眾的法律援助力度圍繞“跨越式發展”和“長治久安”戰略目標，在基層法律服務活動中，要從以人為本出發，關注弱勢群體、受害群眾。一是針對當前基層農牧團場土地承包爭議，勞動合同糾紛，房屋土地征用拆遷等出現的侵權糾紛問題，及時配合政府，做好矛盾化解；二是針對農牧團場五保戶、低保戶等社會保障及殘疾人、未成年人救助、災害救助等方面糾紛，贍養、撫養類家庭糾紛，協助政府及時按政策提供救濟保障；三是針對涉及農場職工群眾的交通、醫療事故等人身傷害案件，及時依法查處；四是針對侵害職工群眾致富增收的假農藥、假化肥、假種子等坑農害農案件等，迅速依法嚴懲。通過適時有效提供各種便民法律援助和服務，化解了基層矛盾，維護了基層政權穩定。如第六師五家渠市啟動1.8萬戶保障性住房和游牧民定居點建設工程，覆蓋面已達90％，職工和居民基本醫療保險參保人數突破27.5萬人，實現動態管理下的“應保盡?！薄Ｍ瑫r計劃新開發就業崗位3000個，安置就業人員2000人；加大零就業家庭、殘疾人就業援助力度，解決團場職工子女和農業一線富余人員的轉移就業問題；強化就業培訓和創業培訓力度，計劃全年培訓7500人次。上述舉措為維護社會穩定，打造平安團場提供了保障。黨的十八大報告描繪了美麗“中國夢”畫卷，按照“跨越式發展”和“長治久安”戰略目標要求，我區各級司法行政機關應切實擔當維護廣大基層職工群眾根本利益之責，以深化“三項重點工作”為契機，及時培養打造一支政治思想過硬、業務技能精湛、職工群眾滿意、黨和政府放心的基層法律服務隊伍，形成秩序井然、管理規范的法律服務市場，為推進社會管理創新、實現中華民族復興“中國夢”奠定基礎。

作者：陳紅英單位：新疆兵團警官高等?？茖W校