公路發展論文：公路發展的模式與風險芻議

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本文作者：李揚工作單位：大連海事大學

我國公路交通運輸發展資金供需情況

路網發展規模與結構要分析未來公路網建設發展資金供需情況，首先要明確未來路網發展規模與結構。短期內，2011年的《交通運輸“十二五”發展規劃》設定了“十二五”期末路網的發展目標。長期來看，根據國家公布的《高速公路網規劃》和《全國農村公路建設規劃》，結合國家高速公路網規劃和國道網調整分析，以及目前我國路網建設實際與形勢，預計到2030年我國公路路網總規模將達580萬km，其中高速公路將達到16萬km；一級公路將達到12．5萬km；二級及以上公路將達到100萬km，占路網總規模的17％；三級公路將達到180萬km，占到全路網總規模的31％；另外，路網中還將保留約300萬km的四級路和等外路，占全路網總規模的52％［2］。1．2資金供需分析關于未來公路建設發展資金需求，主要包括建設資金需求、管養資金需求和當前存量債務還本付息三方面。建設資金需求公路建設項目的單位建設成本與技術標準直接相關，也受地形地質條件、征地補償費用等諸多因素影響，且不同區域不同技術等級的公路建設造價差異較大。本文采用定額分析法、抽樣調查法和專家咨詢等方法綜合確定，采用新改建高速公路建設造價平均6000萬元／km，二級和一級公路1000～2500萬元／km，農村公路200萬元／km計算。據此結合公路交通建設發展目標進行估算，到2030年我國普通公路建設資金共需約12萬億元，其中普通國道建設資金需求約2．0萬億元、省級干線公路建設資金需求4．0萬億元、鄉村公路建設資金需求6．0萬億元；我國高速公路建設資金需求總計約6萬億元，其中“十二五”期間國家高速公路建設任務較重，該階段是高速公路資金需求壓力最大的5年，年均建設資金需求近6000億元。管養資金需求公路管養資金主要由養護工程費、養護事業發展費和養護其他費三項費用組成［3］。對年度道路養護成本的測算，本文采用世行推薦的方法進行估算。世行推薦的道路養護標準為公路資產價值的2．5％，其中公路資產價值按照重置成本計算［4］，這一標準廣泛應用于國際金融機構可行性研究中對公路運營成本的經濟評估，同時也是歐盟建議的道路養護融資的推薦標準。截至2010年底全國公路里程達400．8萬km，以建設成本作為重置成本替代值，以前建成的公路按10％的年價值增長率折現，則當前公路資產重置成本約為13萬億。據此估計約需管養資金3250億元；到2030年，考慮到新增投資18萬億，按當前養護成本靜態匡算，全國580萬km公路管養資金預計達到7750億元。據此估算，則2011年～2030年全路網養護管理資金總需求11萬億元。存量債務還本付息據交通運輸部公布的信息，目前全國的收費公路債務總余額是2．32萬億元，累計投資的總額是3．65萬億元，總體資產的負債率為64％。實際上，收費公路債務余額遠非全國公路建設發展債務的全部。國家實施成品油稅費改革，取消政府還貸二級收費公路，也形成了一部分債務。按年利率7％計，則每年需支付利息約2000億元。關于路網建設發展資金供給比照以往的資金來源情況和新的形勢變化，公路網建設發展資金供給應主要包括以下幾部分：國家預算內資金、車購稅資金、稅費改革返還專項資金、通行費、地方自籌、銀行貸款及其他資金。根據2001年～2010年的公路建設資金來源分析，車購稅、國家預算內資金等政府財政性資金僅占公路建設投資總額的15％，我國公路交通財政性資金投入僅占財政總收入的0．5％左右，遠低于國外平均水平。關于通行費收入，據有關統計近年來通行費收入保持了10％以上的高增長率，其中在2009年通行費收入據估計約2000億［5］。資金保障形勢分析從資金需求、資金供給能力和環境來看，我國未來公路發展資金總體上將呈現以下五大特征：（1）現有的財政性資金渠道和供給能力無法滿足未來公路建設資金需求；（2）現行養護管理資金渠道和政策遠無法滿足未來公路發展的需求；（3）現行的籌融資模式無法適應未來普通公路可持續發展的需要；（4）高速公路收費政策需進一步調整和完善；（5）地方政府籌資壓力大，配套資金嚴重不足。

中外公路交通運輸發展資金比較分析

我國的公路交通運輸發展，經歷了從建國初的政府單一投資的模式，到建成以財政為基礎、貸款資金為主體、民間資金和外資為重要補充的公路建設融資模式。以美國、英國、歐洲和日本為代表的西方發達國家和東亞、拉美和非洲等一些發展中國家則各有其不同的公路交通運輸發展路程。通過對比分析各國公路政策與資金供給方式，我們得出如下啟示。政府以財政為主提供普通公路、用戶付費為主提供高速公路的方式使公路基礎設施呈現二元發展的特征公路是典型的公共物品，政府通過公共財政支付建設養護公路網絡，體現了公路普遍服務的經濟特性。據統計，截止2008年底，全世界約有70個國家和地區采取了收費政策建設和發展收費公路，其他國家絕大多數仍采用政府財政支持建設提供公路基礎設施。高速公路與普通公路相比具有明顯的級差效益，所以能夠采用收取通行費的方式平衡公路用戶的消費者剩余，高速公路的收費權也因此具有了商品的屬性。又由于高速公路具有地理上的自然壟斷性，收費權的擁有和讓渡必須在政府的嚴格監管下執行，成為政府讓渡公共權力的特許經營。所以，在采用用戶付費提供公路的國家中，大多是高等級公路或高速公路，僅由個別國家存在數量和比例很低的普通公路收費。亞洲的日本、韓國所有高速公路均收費，歐洲的意大利、法國、西班牙等歐盟國家收費高速公路占高速公路總里程比重相對較高。但也存在一定階段以政府財政為主提供一般公路和高速公路，一定階段對高速公路引入收取通行費的方式提供，如美國、英國就屬于這一類型，但收費高速公路占高速公路的比重都比較低，不足10％。發達國家和發展中國家通過收費政策推動公路二元發展的主要動因是化解公路發展資金不足的矛盾部分發達國家如美國、德國、奧地利，是典型實行免費公路的國家，主要以財政投資、政府主導的模式，建成免費的公路基礎設施網絡。隨著交通需求快速增加，國家財政投資能力不足以養護、新改建高速公路的資金需求，開始重新審視和恢復收費公路政策。發展中國家如印度等國家引入收費公路政策則主要是為開辟新的建設維護融資渠道，彌補建設時期的資金不足。完善公路二元發展的區域交叉補助機制促進路網可持續發展美國、澳大利亞的收費公路橋梁規模小，經營管理上基本上是項目融資、獨立運營、合同管理，法國、意大利、日本、韓國等收費公路規模大，項目之間的經濟效益差異大，為保持整個網絡的運營，基本采用集團經營的方式，組建區域性的高速公路經營集團，形成了路網發展統籌協調機制，使區域內不同等級之間公路可以統籌、協調和持續發展［6］，這類交叉補助方式被認為是支持公路網可持續健康發展的重要手段。對此世行也建議：為滿足公路建設發展資金需求，政府可采用全國統一路費征收的政策，將高收益地區的通行費收入重新分配到低收益地區。收費政策目標由單一籌集建設養護資金向調節擁擠、環境污染、兼顧公平等多元化方向轉變收費公路政策的目的是為了籌集建設養護資金，但隨著交通的發展，一些機動化程度較高、及過去長期實行免費公路政策的國家、地區，出現較為嚴重交通擁堵、環境污染的現象，進而開始采用收費政策對交通擁擠、環境污染等進行需求管理與調節。如新加坡、英國倫敦等也對交通擁擠的城市區域收取道路擁擠費，通過價格杠桿對道路交通量進行調節，減少汽車尾氣污染排放。

可持續發展框架下公路交通運輸發展資金供給模式選擇

面對未來公路發展所面臨的龐大的資金需求、普通公路融資環境和融資渠道的變化、收費公路發展環境的變化、公路養護壓力的日益增大、市場融資能力較弱的高速公路的發展等諸多問題和變化，原有的公路發展籌融資體制和模式已不能完全適應未來公路發展的需要，需重新構筑未來公路資金發展框架，從根本上保障公路交通的可持續發展。根據新的發展環境和發展需求，關鍵應從三個方面著手選擇資金供給模式。建立公共財政框架下的普通公路投融資機制根據普通公路的功能定位，普通公路是典型的公共物品，應由政府承擔主要的供給主體。針對普通公路發展投融資體制現狀，構建公共財政框架下的普通公路投融資機制，關鍵要落實以下三方面問題。（1）理清事權，落實投資責任主體。首先要明晰普通公路中不同行政等級公路的事權劃分，落實各級政府對不同行政等級公路的投資責任。根據國道、省道、鄉村公路的事權分別屬于中央、省級、市縣級人民政府的定位，普通國道的投資責任主體應由中央政府承擔，普通省道由省級政府承擔，而鄉村公路則由縣（市）地方政府為主承擔。（2）拓寬資金渠道，加大政府財政投入，建立穩定的財政性資金來源。即依托政府公共財政，在穩定和充分利用現有車購稅、燃油稅返還等交通專項使用政策的基礎上，積極爭取新的財政性資金來源，擴大政府財政投入，增強普通公路的發展財力。（3）優化調整政府財政性資金投入結構。一是逐步調整車購稅的投入方向，不僅可用于公路建設，還可用于公路養護管理，并根據發展的需要逐步增加對養護管理的投入；二是在加大政府一般財政性資金投入力度的同時，還需逐步調整支出方向，增加對養護管理的支持力度；三是依據未來事權的劃分，調整中央財政性資金和地方財政性資金的投入重點，中央資金重點加大對普通國道的投入力度，而地方財政性資金則重點加大對普通地方公路的投入力度。利用市場機制籌集高速公路發展資金高速公路是我國收費公路體系的構成主體，主要滿足高效率、高品質服務的需求，因此，以收費資源為平臺利用市場機制籌集資金仍將是未來高速公路解決發展資金問題的主要途徑。（1）繼續堅持并調整和完善收費公路政策。根據我國國情和發展現實，利用收費政策作為政府公共財政的補充來籌集高速公路發展資金，應是我國公路發展長期堅持的一項政策。在未來一段時期內，繼續堅持收費公路政策仍將是籌集高速公路發展資金，進一步調整和完善包括收費標準價格形成機制、收費公路體系收入調節機制、高速公路特許經營機制等在內的現行高速公路收費政策，方能促進高速公路可持續發展。（2）充分利用社會資金，有序發展高速公路特許經營。從政府和市場在資源配置方面的相關理論來看，由于市場具有資源配置效率高的特點，凡是市場能做的應放手讓市場做。根據國際上普遍做法和經驗，建立高速公路特許經營制度，可有效規范收費高速公路運營市場，防止投資者的不規范運營和超額利潤等問題。（3）延長收費年限，籌集養護資金。高速公路收費到期后，繼續按照“使用者付費”原則由市場來提供，即通過收取一定的費用解決養護問題。到期后繼續對高速公路收取一定的通行費用，但收費目的、收費性質、收費標準及收費年限等均較收費到期前大為不同。通行收費年限并不是無限期延長，在政府公共財政有能力負擔養護且無通過收費調節交通流量需求時，可取消收費由財政承擔養護費用，完全回歸公益性。高速公路與普通公路二元發展要統籌協調統籌發展“公路兩個體系”，是新時期我國公路發展在路網完善、資金供給、運行管理、服務理念等方面的一次全面、系統、深刻的戰略調整和提升。即基于對我國國情及公路發展實際的客觀分析，一方面要加大政府投入，建設為公眾提供基本出行服務的以普通公路為主的非收費公路體系；另一方面，要繼續有效利用社會資金，建設低收費標準、為公眾提供高品質高效率出行服務的以高速公路為主的收費公路體系。這樣可最終形成以非收費公路體系為主體、以收費公路體系為補充、運行管理高效合理、充分兼顧公平與效率的公路二元發展模式。

收費高速公路財務風險預警模型構建

我國公路二元發展中由于地方政府擔保形成了一定規模的債務，對這些債務的規模需要監測已保證財務的持續性和風險的可控性。具體到一個項目，其財務風險就是公路項目的運營收入無法按期足額償還貸款（債務）的可能性，影響按期足額償還債務直接因素就是還貸能力和債務規模。因此，要達到對公路財務風險進行監控的目的，必須通過對公路債務資金的來源、使用、還貸等相關情況進行實時監控，找出可能引發公路債務風險的相關因素，并對這些因素進行定性或定量分析，進行預警，判斷公路債務風險的大小，進而根據債務風險的大小制定各種防范、降低債務風險的措施。風險預警指標體系的構建對收費高速公路債務風險的預警雖然是圍繞收費公路項目還貸能力來進行的，而項目的發展能力對償債能力有重要影響，因此，指標體系不僅包括反映收費公路償債能力的指標，而且包括反映其發展能力的指標。本文提出了還本充足率等6個指標來評價收費公路的償債能力和發展能力，具體見表1。預警模型的構建當完成一個項目的所有評價指標計算后，需要構建債務風險預警模型進一步將各指標整合，完成項目的綜合債務風險評價。此處為保證所提出預警模型的合理可行性，假設有以下環境和條件：（1）收費公路項目嚴格執行統一的會計核算辦法和債務管理辦法，保證所提供數據的可靠性和一致性；（2）國家在收費公路上政策具有連續性，確保項目的可持續性；（3）社會經濟不出現重大波動，確保項目運營管理的平穩性；（4）收費公路項目已運營在三年以上，保證項目已經進入穩定運營期。在構建的債務風險預警模型中，由于償債能力指標具有更顯著的重要性，因此主要以反映償債能力的指標的取值變化為主，同時輔以三年收入平均增長率取值為參考，綜合考核確定項目債務償債與發展能力。采用基于評價指標的綜合評判法，用X來表示項目的最終債務風險預警值，公式如下：X＝θ1＋θ2根據項目風險預警模型得到的項目風險預警值，進一步確定劃分債務風險警度的四個臨界值，并由此將項目債務風險警度分為四段。（1）無警臨界值的確定。當項目債務風險預警值X≥8時，預示的情況是：項目償還貸款利息能力有保障，并且未來還本收入增長趨勢較好，項目在未來償還貸款本息上有保證，項目債務能力上不存在風險。（2）輕警臨界值的確定。當項目債務風險預警值5≤X＜8時，預示著兩種情況：一是當前項目收入用于管養支出和償還貸款利息沒有問題，并且還有一部分可用于償還貸款本金；二是項目收入不足以完全擔負償還貸款利息，但用于保障項目養護管理支出完全沒有問題，并且項目未來還本收入發展趨勢較好。（3）灰色區域臨界值的確定。當項目債務風險預警值1≤X＜5時，預示的情況有：一是當前項目收入用于管養支出沒有問題，并且還有一部分可用于償還貸款利息；二是項目收入不足以完全擔負項目管養支出，但項目未來還本付息收入發展趨勢較好。（4）重警區域臨界值的確定。當項目債務風險預警值X＜1時，預示著項目收入不能保障項目自—128身管養支出，并且收入增長不明顯或沒有，項目在未來償還貸款本息上缺乏保障，項目在債務能力上存在嚴重風險。預警結果的應用根據項目的財務數據分析可以得到項目警度分析值X，這些值分布在四個區間內，決策人員可以根據X值所在的區間做出相應的判斷和采取針對性的措施。詳見表2。