事業單位公路管理論文

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一、事業單位分類改革對公路管理機構現行體制的影響

1.從公共財政角度看，公路管理機構的職能具有公益性和為社會服務屬性。

公路管理機構現在的職能主要是負責國省道干線公路的管理與養護，同時提供公共服務產品，這是其承載的社會功能，且主要以社會效益為主，不以營利為目的。交通運輸部也將公路管理機構的職能定位在公益性、公共服務性質上。

2.從國家法律、行政法規層面看，也規定了公路管理機構為具有行使公路行政管理職責的公共部門。

根據《公路法》第八條的規定，縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監督職責，由省、自治區、直轄市人民政府確定；縣級以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機構依照本法規定行使公路行政管理職責；依照《公路安全保護條例》第三條的規定，公路管理機構依照本條例的規定具體負責公路保護的監督管理工作?？梢?，從國家法律及行政法規層面上對公路管理機構承擔行政管理職能的定位做了明確規定。按照《關于分類推進事業單位改革的指導意見》精神，將承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的公益事業單位確定為基本公共服務和公益一類事業單位。前已從公共財政角度對公路及公路管理機構所具有的公益性、社會性及公共性有所論及。而且結合我區實際情況，內蒙古自治區人民政府年初業已明確規定：自治區交通運輸廳所屬公路管理機構負責自治區境內國省道公路的養護與管理，對收費公路及農村牧區公路養護與管理進行行業指導。至此自治區公路管理與養護體制從國家法律制度上、從其所從事的基本社會職能定位上，以及從公共財政角度等方面得到了制度基礎保障并得以確立。

二、事業單位分類改革對公路養護資金來源的影響

依照《公路法》第三十六條的規定：國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金。2009年國務院實施成品油價格和稅費改革后，公路養護資金改由中央財政通過規范的財政轉移支付方式分配給地方。隨著我國公共財政改革的逐步深化，財政部決定自2011年1月1日起，將預算外資金管理的收入全部納入預算管理?！豆钒踩Ｗo條例》第五條也明確規定，縣級以上各級人民政府應當將政府及其有關部門從事公路管理、養護所需經費以及公路管理機構行使公路行政管理職能所需經費納入本級人民政府財政預算。就目前而言，公路管理機構使用和管理的公路養護資金，整體上仍屬于預算外資金，僅有極少部分由財政預算安排。事業單位分類改革后，公路管理機構養護經費將由預算外資金管理納入本級人民政府財政預算，徹底改變原來的資金條塊分割、財政預算體系不完整等狀況，進一步體現公共財政內在要求。內蒙古自治區人民政府年初也作出政策性規定：旗縣級以上人民政府應將公路管理和養護所需經費，以及公路管理機構行使公路行政管理職能所需經費納入本級人民政府財政預算，并按照公路管理權限的劃分和事權與財權相一致的原則及時足額撥付管理單位。至此，公路管理機構的公路養護資金依法得到了保障。

三、事業單位分類改革后，立法機構（人大）、政府對公路管理機構監管方式的變化

1.由行業監管為主轉向預算監管為主

公路管理機構養護經費納入預算管理后，單位預算一經審查批準即成為具有法律效力的文件。單位預算的執行將貫穿于整個預算年度的始終。改變了過去資金條塊分割狀況，過渡到以財政預算監管為主的新階段；業務上，交通運輸主管部門及公路主管部門進行業務指導。

2.公路管理機構單位預算的法制化、規范化大大加強

公路管理機構養護經費納入預算管理之后，同級人大要對政府預算進行審查并批準；同級政府財政部門將根據《預算法》等相關法律及行政法規，對納入預算的公路養護資金從資金撥付、使用及管理等方面（比如是否實行收支兩條線管理制度、是否足額上繳路政賠償費收入及罰沒款收入等）加強進行監管；政府審計部門將依據《審計法》等相關法律法規，對公路管理機構執行預算情況進行審計。因此，面對監管方式的重大變化，公路管理機構自身應提高依法履職的各種能力，強化執行單位預算的法制意識，改變過去公路行業支出計劃的隨意性和不規范性，履行好立法機構、政府部門及社會公眾的受托責任，提供滿足社會公共需要的公共服務產品。

四、事業單位分類改革對公路管理機構會計核算的影響

1.對資金管理方式及會計組織系統及核算能力要求大大提高

目前，公路管理機構的會計組織系統分為主管會計單位、二級會計單位和基層會計單位。其養護經費納入預算管理之后，將實行事業單位統一的資金管理方式，即“國家對事業單位核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結轉和結余按規定使用的預算管理辦法”。資金管理方式的變化會引起會計組織系統的變化。我們認為：由于單位預算一經批準即成為具有法律效力的文件，具有剛性約束，如果不改變習慣過去的養路費支出計劃的相對軟約束和伸縮性，將不能適應預算的法律硬約束。我們也認為未來可能這是一個政府公共財政的大趨勢：公共財政資金管理方式將高度集權、高度監督管理、高度公開透明，同時強化公共部門的問責制，強化對人大、政府以及社會公眾的受托責任。所有這些要求，必將深刻影響包括公路管理機構在內的公共部門，對公路管理機構預算執行力、依法履職能力及受托責任的承擔能力，是一大挑戰。故公路養護經費納入預算管理之后，使預算外資金收支全過程處于人大、政府及其財政部門的監督之下，有利于規范預算管理，提高依法理財水平，并將逐步建立國庫集中收付制度、實行政府采購制度等。這些會對會計核算形式及內容產生重要影響。

2.對會計核算形式的影響

在公路管理實務中，大多數公路管理機構基層會計單位采用獨立核算形式，有的采用對二級會計單位報賬制，究竟采用何種核算方式，要視納入財政預算管理后國家有關法律、行政法規及財經規章具體要求，取決于公共財政下的預算管理要求。在現行體制下采用集中核算形式的優勢是：可以統籌考慮資金運作，優先安排人員工資、社會保障費用、公路養護生產費用、自然災害造成的公路應急處置費用等。其優勢是一定程度上預防公路養護資金的擠占、挪用，劣勢是不利于調動基層養護作業單位的積極性，有的會產生抵觸情緒。實務中，應根據單位預算管理目標、財務收支狀況及財政政策和會計制度及會計核算等要求，決定采用集中或分級核算。

3.會計核算的依據發生變化

公路管理機構現行的會計制度是原交通部印發的《公路養護會計制度》（黃本），具有行業會計制度性質。納入預算管理之后，開始執行《事業單位財務規則》和《事業單位會計制度》，意味著從行業會計制度過渡到統一的事業單位會計制度。我們認為，隨著政府公共財政的加強以及公路管理機構職能的明晰，公路及公路管理機構的行業特點將慢慢淡化，其公益屬性、社會屬性及公共屬性將得到進一步強化，是一種發展趨勢。

4.會計核算的具體內容發生變化

第一，改革后，公路管理機構按法律、法規收取的路政賠償費（原來收取的補償費按國務院規定已取消）和罰沒收入，按照現行《事業單位會計制度》規定：上繳國庫的罰沒收入款項，應通過“應繳國庫款”科目核算；取得按規定應上繳財政專戶的路政賠償費款項時，應通過“應繳財政專戶款”科目核算，而不是再按原《公路養護會計制度》的規定在“其他損益”科目核算路政管理的賠償款。第二，改革后，因執行新的《事業單位會計制度》，固定資產標準有了變化。關于計提折舊方面，由于現行《公路養護會計制度》要求計提固定資產折舊，而按照《事業單位會計制度》規定，只要求事業單位提取修購基金，并沒有要求提取折舊，又規定，對固定資產計提折舊的，按照本制度規定處理?！妒聵I單位財務規則》中也規定，實行固定資產折舊的事業單位不提取修購基金。但我們認為，公路管理機構所屬的基層養護作業單位，具有養護生產性質，為了準確而全面計量、計價并進行養護成本核算，繼續計提折舊是適當的。

五、事業單位分類改革后遇到的幾個難點問題解析與探討

1.如何理順公路養護與管理體制

筆者認為，這是一個最大的難點。前已述及，依照《公路法》及《公路安全保護條例》的規定，公路管理機構具有行使公路行政管理職責和公路保護監督管理職責。自治區人民政府依法作出政策性規定，由自治區交通運輸廳所屬公路管理機構（即內蒙古公路局）負責自治區境內國省道公路的養護與管理，對收費公路及農村牧區公路養護與管理進行行業指導。這一規定顯然將《公路法》第八條第三款的規定，即“縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監督職責”排除在外。這就是說：從自治區人民政府最高決策層面上首先確定了下一步公路養護與管理體制這一最根本性的制度基礎框架，為其他相應改革打下了牢固基礎。由之，可合理作出推斷：事業單位分類改革后，我區公路養護管理體制可能的考慮是：自治區交通運輸廳所屬公路管理機構（即內蒙古公路局）直統管理各盟（市）公路管理機構。

2.強化了公路管理機構所承擔的使用公共資源（納稅人）的責任。權利與義務是對等的，公共財政的內在本質要求政府對公共資源承擔受托責任，對立法機構（人大）及社會公眾承擔受托責任。

第一，一方面《公路法》及《公路安全保護條例》賦予了行政管理權利，另一方面，事業單位分類改革后，公路管理機構承擔的責任也相應加大。首先同級人大要問責，問詢公路管理機構法定受托責任的履行情況，單位預算執行情況。第二，同級政府財政、審計部門要問責，問公路管理機構執行國家法律、法規及財經紀律的情況。第三，上級主管部門（包括業務主管部門）要問責，問執行上級部門預算的情況。第四，社會公眾要問責，問社會公眾（納稅人）期望的公共服務是否得到了滿足與提供?？梢?，公共財政框架下的公路管理機構，隨著公益性及社會屬性的不斷強化，所承擔的法律責任與社會責任將更重，對全面正確履責提出了更高的要求。

3.路政管理單位隸屬誰更合適

實務中，常有人提及路政管理單位隸屬誰的問題，社會公眾對路政管理關注度也非常高。依照《公路法》第五十七條的規定，路政管理單位不能作為一個行政主體行使路政管理職責，只能依照《公路法》的規定隸屬于公路管理機構方可行使路政管理職責。如前述，既然自治區人民政府已依法決定由內蒙古公路局負責自治區境內國省道公路的養護與管理，那么據此是否可以得出這樣的判斷：內蒙古公路局也同時負責行使自治區境內國省道公路的路政管理職責。這兩者是相輔相成的，缺一不可。這也自然解決了路政管理單位隸屬誰更合法更合適的難題。

4.如何解決當前面臨的養護生產經費不足與基層養護人員缺乏的問題

一是“養人”與“養路”的矛盾比較突出如果按照現行的《公路養路費使用管理規定》，養路費使用安排的比例，用于養護工程方面的費用比例，每年不低于養路費總支出的80%。實際情況如何呢？現以我區某市公路管理機構2013年公路養路費支出結構為案例分析。該市2013年人員工資占養路費總支出比例達71%左右，社會保障費支出約占養路費總支出的15%，也即用于“養人”的費用兩項合計達86%左右。用于養護生產費用僅占養路費總支出的11%，余為機構管理費，約占3.35%。這種養路費支出結構的實際狀況與規定的用于養路80%相比，正好是“倒二八”情形，即用于“養人”的費用占80%以上，用于養路的費用還不足20%.我們認為：“養人”與“養路”的矛盾屬結構性矛盾，養了人就不能養路，過去就存在，公路養路費納入預算管理之后也將長期存在，納入預算并不是解決根本問題的一劑“良藥”。這是因為，我國經濟發展速度每年大約以7%左右的較高增長速度增長。如果以7%為最低工資增長率計算，該市也將年增約800萬元人員工資費用，是相當可觀的。此外，隨著國家對社會發展投入的加大，社會保障支出也將逐年加大。這種情形勢必導致本來就突出的“養人”與“養路”的矛盾更加突出，最終影響公路管理機構向社會提供公共服務產品的能力和社會滿意度。建議政府相關部門早做準備，實事求是，妥善處理好“養人”與“養路”這一矛盾。二是基層一線養護人員相對不足問題突出與養護生產費用不足直接相關的是，基層養護管理站人員相對不足，勞動強度較大，即相對于數量偏大的行政管理人員（含路政管理人員）而言顯得相對占比小。由于國省道基層養護管理站人員作業環境相對艱苦，盡管其待遇有所傾斜，但一線養護人員相對不足與行政管理人員相對過剩的矛盾將長期存在。解決之策在于繼續向一線養護作業崗位傾斜薪金等待遇，進一步改善工作環境、生活環境，提高其經濟地位與社會地位。

5.基層養護作業單位從事代養公路問題

公路管理機構主要的業務活動是公路管理與養護，具有公益性、公共性和非營利性的特點。實務中，為彌補經費不足，有的基層養護作業單位對外承攬代養公路等經營性業務，該業務具有營利性。因此，應將公路管理事業單位專項業務活動與非獨立核算經營活動區分開來，兩類活動原則上應分別核算，經營活動應當盡可能地進行獨立核算，執行企業財務制度。筆者認為：納入本級人民政府財政預算的公路養護資金應與經營性質的代養業務劃清界線，不得相互擠占、挪用，不得以預算資金彌補經營性業務（代養公路業務）虧損，但允許經營性業務彌補預算經費的不足，這是應遵循的基本原則。

六、結論

本文的討論是從公共財政角度出發，引出政府公路管理機構及其提供的特殊公共物品——公路，作為公共財政體系的重要組成，同樣具有公共財政的基本特征；同時從國家法律和行政法規層面，論述公路管理機構履行公路行政管理職能和公路保護的監督管理職責是法定行為，履行的是政府公路部門法定職責；進一步分析了事業單位分類改革對現行公路管理體制的深刻影響，尤其是隨著政府對市場經濟條件下公共財政認知的逐步明確，對公路及其提供者公路管理機構應承擔的社會職能、公益屬性也進一步明晰。事實上，從對公路建養資金籌集發展的歷史看，即由征收養路費到貸款修路、收費還貸再到“燃油稅”，再到費改稅，直到最終納入財政預算管理，是一個認知深化的過程。正是基于使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用這一重大理論突破性的認識，政府部門清晰認識到：政府對公共資源的提供與生產負有主導責任，政府應加強各類公共服務提供（當然包括公路這一公共物品），加大政府購買公共服務力度?？梢妵业恼呷∠蚍浅Ｃ鞔_，政府要加大對社會發展的投入。也就是說，政府要在公路建設和養護管理上繼續強化政府購買公共服務的力度；而從公共財政角度適當淡化原來的公路行業特點及部門利益，強化其社會功能、公益屬性及公共屬性。本文認為，從公共財政角度出發，去理解探討國家為何將公路及公路管理機構界定為具有行政性、公益性的事業單位，是抓住了問題的根本與關鍵。本文最后討論了事業單位分類改革后遇到的現實及難點問題，這一部分討論并沒有回避現實矛盾，而是著重分析其形成原因及提出適當的解決思路，以供決策者參考。本文的局限在于：由于公路行業是個大范疇概念，包括公路管理單位、公路養護單位、公路建設單位、公路交通通行費征收單位、收費還貸公路管理單位、公路路政管理單位。本文中的“公路管理機構”只局限于公路管理單位、公路養護單位及公路路政管理單位，與《公路法》所稱的“公路管理機構”含義一致。限于數據資料不足等原因，本文并未擴展到整個公路行業，這是明顯不足，冀同仁補正。

作者：張瑞棟單位：內蒙古鄂爾多斯市公路管理局