網絡媒體管理制度研究

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一、我國網絡媒體管理制度的目標系統

制度的取舍和建立，必然具有一定的目的性，有目的才會有行動。這種目的性往往構成一定的制度產生和存在的前提條件——目標系統，其決定了制度的性質，規定了制度運動和發展的方向，是制度系統的靈魂所在。我國網絡媒體管理制度也不例外。我國網絡媒體管理制度較多，這里僅列舉在出臺目的方面具有代表性的網絡媒體管理制度來說明其目標系統。2000年12月28日通過的《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》中提到作此決定的目的是“為了興利除弊，促進我國互聯網的健康發展，維護國家安全和社會公共利益，保護個人、法人和其他組織的合法權益”；自2008年1月31日起實施的《互聯網視聽節目服務管理規定》目的是“為維護國家利益和公共利益，保護公眾和互聯網視聽節目服務單位的合法權益，規范互聯網視聽節目服務秩序，促進健康有序發展”；我國最新頒布的網絡媒體管理制度——2012年12月28日起實施的《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》目的是“為了保護網絡信息安全，保障公民、法人和其他組織的合法權益，維護國家安全和社會公共利益”。從以上3個網絡媒體管理制度不難看出，總體上，我國出臺網絡媒體管理制度的目的可概括為：保護網絡信息安全，規范網絡媒體服務秩序，促進網絡媒體健康發展，保障公民、法人和其他組織的合法權益，維護國家安全和社會公共利益。

二、我國網絡媒體管理制度的規則系統

我國網絡媒體管理制度目標系統只是一種高度抽象概括的社會理想和要求，本身是不可操作的，對人們的社會行為尚沒有直接的規范作用。因此在網絡媒體管理制度目標系統的基礎上，必然派生出體現目標系統精神實質、符合目標要求的網絡媒體管理制度規則系統。規則系統是制度實現的指南和橋梁。規則是用以處理人和人之間的關系、指導人們行為的，如地位、角色、權利、義務等等。就性質而言，規則的內容包括法律、法令、章程、條例、風俗、習慣、道德等多種表現形式，一般來講任何一種制度規則系統都包括以上幾個方面。[2]盡管制度規則系統內容龐雜，但其基本要求須服務于目標系統，并有利于實現制度目標，而不能與其相悖。我國網絡媒體管理制度的規則系統也概莫能外。筆者目前收集到的關于我國網絡媒體管理制度主要有59個，其中有6個地方性的網絡媒體管理制度，其他53個都是全國性的；另外，除4個是自律性的網絡媒體管理制度——《中國互聯網網絡版權自律公約》《中國互聯網行業自律公約》《中國新聞界網絡媒體公約》和《互聯網站禁止傳播淫穢、色情等不良信息自律規范》（2004年6月10日）外，其他55個都是他律性的網絡媒體管理制度。如果將其按照管理的領域進行劃分，可分為以下幾種：

1.與“電子商務”有關的網絡媒體管理制度

如《中華人民共和國電子簽名法》等。

2.與“反垃圾郵件”有關的網絡媒體管理制度

如《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》等。

3.與“著作權保護”有關的網絡媒體管理制度

如《信息網絡傳播權保護條例》《互聯網著作權行政保護辦法》《最高人民法院關于審理涉及計算機網絡著作權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理侵害信息網絡傳播權民事糾紛案件適用法律若干問題的規定》《最高人民法院關于修改〈最高人民法院關于審理涉及計算機網絡著作權糾紛案件適用法律若干問題的解釋〉的決定》等。

4.與“業務管理”有關的網絡媒體管理制度

如《互聯網藥品信息服務管理辦法》《互聯網文化管理暫行規定》《互聯網上網服務營業場所管理條例》《互聯網出版管理暫行規定》《關于開展“網吧”等互聯網上網服務營業場所專項治理的通知》《關于網絡游戲發展和管理的若干意見》《北京市網絡廣告管理暫行辦法》《藥品電子商務試點監督管理辦法》《互聯網藥品信息服務管理暫行規定》《互聯網醫療衛生信息服務管理辦法》《互聯網站從事登載新聞業務管理暫行規定》《互聯網電子公告服務管理規定》《教育網站和網校暫行管理辦法》《證券公司網上委托業務核準程序》《網上證券委托暫行管理辦法》《互聯網新聞信息服務管理規定》等。

5.與“內容監管”有關的網絡媒體管理制度

如《互聯網站禁止傳播淫穢、色情等不良信息自律規范》《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》《關于加強通過信息網絡向公眾傳播廣播電影電視類節目管理的通告》《互聯網視聽節目服務管理規定》等。

6.與“網絡安全管理”有關的網絡媒體管理制度

如《電子認證服務管理辦法》《計算機信息網絡國際聯網保密管理規定》《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》《維護互聯網安全的決定》《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》等。

7.與“網絡犯罪管理”有關的網絡媒體管理制度

如《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用互聯網、移動通信終端、聲訊臺制作、復制、出版、販賣、傳播淫穢電子信息刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用互聯網、移動通信終端、聲訊臺制作、復制、出版、販賣、傳播淫穢電子信息刑事案件具體應用法律若干問題的解釋二》。

8.與“網絡資源管理”有關的網絡媒體管理制度

如《互聯網IP地址備案管理辦法》《非經營性互聯網信息服務備案管理辦法》《中國互聯網絡域名管理辦法》《最高人民法院關于審理涉及計算機網絡域名民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《關于審理因域名注冊、使用而引起的知識產權民事糾紛案件的若干指導意見》《關于互聯網中文域名管理的通告》《中文域名爭議解決辦法(試行)》《中文域名注冊管理辦法（試行）》《中國互聯網絡域名注冊實施細則》《中國互聯網絡域名注冊暫行管理辦法》《北京市互聯網站從事登載新聞業務審批及管理工作程序》《經營性網站備案登記管理暫行辦法實施細則》《經營性網站備案登記管理暫行辦法》《網站名稱注冊管理暫行辦法實施細則（北京）》《網站名稱注冊管理暫行辦法（北京）》《中國公用計算機互聯網國際聯網管理辦法》《中國金橋信息網公眾多媒體信息服務管理辦法》《計算機信息網絡國際聯網出入口信道管理辦法》《互聯網信息服務管理辦法》《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定實施辦法》《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》等。在這里，筆者對除北京之外的其他?。ㄗ灾螀^或直轄市）市級的網絡媒體管理制度由于文章篇幅關系，并未涉及。

三、我國網絡媒體管理制度的組織系統

目標和規則都是針對一定的組織或社會主體而言的，一定的制度，其目標和規則必然通過制度的主體系統——組織系統來實現、貫徹和執行，脫離一定的主體或組織，目標也罷，規則也罷，都是一紙空文，毫無意義。一切制度都有自己的社會機構即組織系統，用以檢查和推動制度的運行。組織系統一般包括首腦(即領導者)、職能機關、具體的工作人員。我國網絡媒體管理制度有著明確的目標系統和規模不小的規則系統，特別是規則系統方面，我國網絡媒體管理制度除以上述及者以外，肯定還有一些地方性的網絡媒體管理制度，可以說是“有法可依”了。一定制度的社會功能的好壞、大小，在很大程度上依賴其是否具有一套層次清楚、成員精干、領導有方、效率高超的組織系統，換言之，即制度目標系統的實現程度，取決于組織系統與規則系統的協調和認同程度。我國網絡媒體管理制度的組織系統方面又如何呢？僅國家（中央）級的網絡媒體管理機構就至少有15個之多——中央宣傳部、國務院信息化辦公室、工信部、公安部、國家工商總局、新聞辦、文化部、廣電總局、新聞出版總署、教育部、國家安全部、國家保密局、衛生部、藥品監督管理局和中國人民銀行。從各機構管理的目的看，可把這些相關的網絡媒體管理機構分為兩大類，一類是網絡媒體安全管理部門，另一類是網絡媒體經濟（應用）管理部門。[3]此外，從各機構管理的范圍還可把每類進一步細分為綜合管理部門和專項管理部門。而在這些國家（中央）級的網絡媒體管理機構之下，又有各?。ɑ蜃灾螀^或直轄市）、市甚至縣級的網絡媒體管理機構，它們與國家（中央）級的網絡媒體管理機構，共同構成了我國網絡媒體管理制度的組織系統。但即便如此，我國網絡媒體仍亂象叢生，傳播內容仍魚龍混雜。

四、我國網絡媒體管理制度的設備系統

制度不僅有自己的組織系統，且須有自己的設備系統，才能正常運行，發揮應有的作用。設備系統，按其作用可分為實用性的和象征性的兩種。實用性的設備指工廠的廠房、機器，學校的教室、教具，國家的軍隊、法庭、監獄、通信設備、辦公設備等等。象征性的設備，系指標志，如國家的國旗、國徽；政黨的黨旗；軍隊的軍旗、服飾；商品的商標。這些象征性的設備，象征一個組織或制度的威嚴、力量和價值，能起到團結成員、協調行動和宣傳鼓動等作用。[4]因此，在注重網絡媒體管理制度實用性設備建設的同時，不可忽視網絡媒體管理制度象征標志的作用。在網絡媒體管理制度實用性設備建設方面，應注意充分利用現代化先進技術設備，如現代化的機房、網絡監控管理大型計算機、網站、衛星定位系統、先進的通信設備等辦公管理設備；在網絡媒體管理制度象征性的設備建設方面，應完善網絡媒體管理機構的視覺識別系統，包括網絡媒體管理機構的標志、色彩、旗幟、人員制服等。目標堪稱制度體系的靈魂和方向；規則系統是制度實現的指南和橋梁；組織系統是制度實現的動力和支柱；設備系統是制度實現的條件和基礎。它們都是我國網絡媒體管理制度需要的。那么，我國網絡媒體管理制度就不存在問題嗎？問題依然存在?？蓮囊陨纤膫€系統維度加以論述。首先，從目標系統角度來看，我國網絡媒體管理制度要實現的目標是“保護網絡信息安全，規范網絡媒體服務秩序，促進網絡媒體健康發展，保障公民、法人和其他組織的合法權益，維護國家安全和社會公共利益”。乍看沒問題，仔細一想顯然有些問題——那就是比較重視安全和秩序，而忽略了作為一種新媒體本身生存與發展的最重要的一個方面即經營。改革開放已30多年，但執政者從革命黨向執政黨轉型方面的思維轉型步伐，與社會主義市場經濟條件下重經營管理的現實情況不相適應，所以造成在制訂相應的網絡媒體管理制度時仍然反映出作為管理者的思維方式的滯后性——重管制而輕經營。這就需要各級管理機構人員進一步解放思想，與時俱進，適應身份、地位、角色的轉化，這樣在制訂各種各樣的制度、包括網絡媒體管理制度時，不至于被陳舊觀念所束縛而使其目標系統本身出現問題。其次，從規則系統角度看，我國網絡媒體管理制度規模龐大，有一系列的網絡媒體管理制度，但這些制度政出多門，從內容看許多都是“頭疼醫頭，腳疼醫腳”式的，這與其穩定性較差是如影隨形的；系統性也存在問題，各網絡媒體管理制度之間如何協調，令包括管理者在內的好多人感覺到困惑。目前世界各國對網絡媒體的管理大致可分為兩類：“政府主導模式”和“政府指導行業自律模式”?！罢鲗Ｊ健睆娬{政府在網絡媒體內容管理中的作用，通過政府立法和網絡過濾的技術手段對網絡媒體進行管理?！罢笇袠I自律模式”倚重網絡業界的自律和規范，通過立法規范的同時，著重強調網絡界自身的網絡分級制度和從業者的自律規范。[5]不論采用“政府主導模式”的新加坡、德國、澳大利亞，還是采取“政府指導行業自律模式”的美國、加拿大、日本、英國、歐盟，都沒有我國這么多的網絡媒體管理制度，但也不見得這些國家或地區的網絡媒體管理有多差。[6]我國有必要將網絡媒體管理制度進一步整合，形成點、線、面結合的網絡媒體管理制度體系，[7]控制數量，提高質量，增強其普適性，而不是一味地增加網絡媒體管理制度數量。另外，我國網絡媒體管理制度中還缺少網絡媒體經營促進方面的管理制度。再次，從組織系統角度看，我國網絡媒體管理制度的管理機構，僅國家（中央）級者就至少有15個之多，看似可根據行業各管一攤，事實上，由于網絡媒體本身運用的廣泛性，在網絡媒體管理方面經常面臨交叉、跨界的現象，所以就出現了多頭管理現象和都不管的死角，這也給我國網絡媒體管理的效率畫上了一個大大的問號。這就要求須進一步界定清楚各部門之間的管理職責，特別是網絡媒體內容管理的權限。此外，各部門間的職權尚無公開文件規定，致使實際管理過程中無法可依，互聯網用戶和企業不清楚網絡媒體的管理環境，因此建議出臺明確公開的文件來界定各部門之間的管理職責。必要時，可多部門聯合協調行動。[8]另外，可借鑒國外的先進管理經驗，在管理手段上進行創新。如互聯網內容管理應學盡快建立相應的游戲、電影、電視等內容分級制度；出于保護青少年的目的，可積極開發過濾技術、身份識別技術等，幫助父母防止青少年接觸不良信息；[9]多“管”齊下治理也是一個不錯的選擇，澳大利亞在網絡媒體管理方面，從聯邦政府層面引導并保持網絡媒體健康發展，健全機制，同時互聯網協會也協助聯邦政府促進網絡媒體有序運作，民眾也支持網絡實名制管理。[10]還有就是要考慮提高網絡媒體管理制度的管理機構人員的素質，增加管理人員數量，畢竟我們面對的網民已超過5億，且網絡媒體經營性組織和非經營性組織數量龐大，并同網民一樣還在不斷增長。最后，從設備系統角度看，我國對網絡媒體管理制度方面的重視程度更是堪憂，“工欲善其事，必先利其器”，對網絡媒體管理制度的物質設備建設和象征設備建設應充分重視，以便應對日益復雜的網絡媒體管理環境。

作者：譚成兵李明德工作單位：西安交通大學西安交通大學新聞與傳播研究所