現金管理制度改革可行性研究

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一、現金管理制度存在的問題

(一)管理對象覆蓋面狹窄

《細則》第二條中關于“企業”的范圍的概念闡述為“國營企業、城鄉集體企業、聯營企業、私營企業”以及“中外合資和合作經營企業”，未包含“個體工商戶”、“民營企業”、“有限責任公司”、“股份有限公司”等新的所有制形式。

(二)結算起點過低

《條例》第五條第八款規定“結算起點定為1000元”，即支付1000元以上現金就要履行應當以支票或者銀行本票支付;確需全額支付現金的，經開戶銀行審核后，予以支付現金。24年過去了，物價指數、經濟水平和貨幣形勢等和當時相比都發生了重大的變化，而1000元的結算起點已經不符合現實情況。這一現實情況給一些國有企事業單位在支付現金管理過程中，造成了極大的不便，如果執行《現金管理條例》，這樣難免會延誤辦事效率，給現金管理帶來困難，為此，一些單位就沒有完全履行或應付履行《現金管理條例》。審計部門在實施審計監督過程中，也不便操作。這就導致在現實中，執行單位不便執行，監督單位不好監督。

(三)開戶銀行對開戶單位的現金監督管理不到位

《條例》中第九、十、十一條規定的開戶銀行對單位庫存現金限額的核定、坐支現金額度的審批等，但在目前情形下很難操作。隨著我國金融市場的逐漸開放，銀行業的競爭越來越激烈，在這種環境下，開戶銀行出于自身利益的考慮，對開戶單位不敢檢查，發現問題更不敢處罰;在執行大額現金支付管理制度時，一些開戶銀行流于形式，沒有落實專人負責，賬表記錄不完整，少登、漏登或有意不登情況時有發生。更有甚者，有些開戶銀行對開戶單位支現用途的真實性和合理性根本不把關，不審查，不登記，敞開放行。

(四)對于大額現金缺乏有效管理

近年來，一些不法分子通過大額提取現金，從事偷稅漏稅、洗錢、販毒、行賄、詐騙、攜款潛逃等犯罪活動。由于《條例》的滯后，在引導轉賬結算、減少現金使用、監管大額提現行為、防止利用現金交易進行洗錢風險等方面尚未加以規定，導致一些金融犯罪活動脫控。目前，多數金融機構對大額現金支付的監控采用手工操作方式，尚未建立大額現金支付數據庫和實時監測系統，很難掌握開戶單位在本系統，特別是本轄區的大額現金支取情況，增加了反洗錢、防風險工作的難度。

(五)開戶銀行對開戶單位實施處罰權利難以實現

《條例》第二十條和第二十一條及《細則》第二十條中要求，開戶單位若違犯《現金管理暫行條例》，開戶銀行有權責令其停止違法活動，并根據情節輕重給予警告或罰款，但由于《條例》中規定的開戶銀行對開戶單位實施處罰權利缺少必要的法律依據。開戶銀行對開戶單位實施庫存現金監督管理缺乏現實基礎。

(六)《條例》未對現金替代性金融工具加以規定

隨著金融工具的不斷創新，個人支票、個人本票、網上銀行、個人結算賬戶等結算工具的推出和普及，可以替代現金的結算功能。但由于但《條例》及《細則》未及時進行修訂，未對這些新型結算工具的使用和管理加以規定，導致假借名目支取現金挪作他用的現象難以監管。

二、現金管理制度的現狀述評

(一)國內研究現狀述評

目前我國現金管理基本規章制度仍是執行1988年10月1日國務院頒發的《現金管理條例》及人民銀行制定的實施細則，《現金管理條例》及人民銀行制定的實施細則的施行，至今已有二十四年了，對鼓勵開戶單位使用非現金支付工具、限制使用現金支付工具發揮了一定作用，對維護全國支付清算秩序、金融秩序和征稅秩序有正面影響。隨著社會主義市場經濟的深入發展和金融體制改革的不斷深化，現金管理的思路、重點、模式、措施已經滯后于經濟和社會發展，現金管理制度已經不適應經濟發展的需要。馮卓茹(1995年)從六個方面提出了改革現金管理制度措施。簡錦恩(2004年)認為現金管理制度的基礎已經發生了根本性變遷，現金管理制度蘊含著變遷的契機。丁平、孫巖(2004年)分析了現行現金管理制度的缺陷:現行現金管理制度在監管對象上產生了空檔;商品流通的發展、交易行為的復雜化都對現行現金管理制度形成了較大沖擊;以銀行信用卡為代表的新型電子貨幣興起，對現行現金管理的監管手段提出了挑戰;銀行經營機制的轉換也對現行現金管理制度形成了沖擊。叢春琦(2006年)分析了現金管理在制度建設、結算渠道、金融機構經營方式、制度落實、監控手段、信息滯后等方面存在的問題，提出現金管理制度進行改革的建議。師自國(2010年)從保證市場的公正性、效率性和維護誠信的市場體系的角度，論述了加強現金管理的必要性，闡述了現金交易的軌跡隱匿性概念及其社會危害性，并從現金管理的主體、對象、目標、內容等方面提出了完善我國現金管理制度。姜志勤、李江峰(2012年)分析行政事業單位違反現金管理規定的主要表現形式，得出結論，應及時修改現金管理制度有關法規條款。國內研究表明，現金管理制度和法規滯后于經濟發展使現金管理工作處于無法可依的狀態中，會對國家宏觀金融政策的實施，中央銀行貨幣政策的有效傳導以及保持人民幣幣值的穩定形成較大的沖擊。因此，亟待加強和完善法規，盡快修改《現金管理條例》，從法律、法規上來重新確定人民銀行在現金管理中的地位、職責、權利和義務，避免人民銀行在現金管理中唱獨角戲，使現金管理走上法制化的軌道，使企事業單位和金融機構都能認識到現金管理的重要性，自覺維護企業各項支付結算法律法規。

(二)國外研究現狀述評

美國現金管理制度，以規范現金存取及現金交易為出發點，由此培育出美國公民非現金結算交易的生活習慣，為完善我國現金管理制度提供了成熟市場經濟國家的經驗借鑒。在美國，現金管理的職能由聯儲及財政部下屬的金融犯罪執法網絡(FinCEN)、國稅局、雕刻與印刷局(BEP)和造幣廠(USMint)共同完成，并沒有一個單獨的機構來管理現金。在法律制度方面，美國沒有專門的控制現金流通，鼓勵轉賬結算的法律法規。聯儲頒布的某些規范支票和電子支付的法律法規使得轉賬結算變得更加安全、高效和成本低廉，對轉賬結算有一定的促進作用。如今，美國已建成以《聯邦儲備法》為核心的一整套的現金管理系統，包括聯儲Q法則、《21世紀支票清算法案》、《銀行保密法》、《國稅法》、《2001年消除國際洗錢與反恐法》等。美國制定嚴格的現金管理制度，有效的防止了洗錢等金融犯罪，并且對行賄等犯罪也起到了抑制作用。張浩(2009年)，分析了美國現金管理法律制度框架，介紹了美國目前規范現金存取和現金交易的相關法律制度，為完善我國現金管理法律法規提供了成熟市場國家的經驗借鑒。盧靜(2011年)發現美國現金管理制度，以規范現金存取及現金交易為出發點，由此培育出美國公民非現金結算交易的生活習慣，為完善我國現金管理制度提供了成熟市場經濟國家的經驗借鑒。國外研究表明，我國由于缺乏類似美國這種嚴密的監管體系，國內一些政府官員能夠收受上萬元甚至幾十萬元的現金賄金，很大程度上是由于我國現金提取的監管體系不完善，監管體系作用無法發揮造成的。由此可見，重新構建我國現金管理體系非常必要。

三、現行技術條件下現金管理制度改革的可行性

(一)現行支付結算系統的完善為現金管理制度改革提供了技術條件

近年來，銀行積極疏通支付結算渠道，改善金融服務環境，促進了經濟發展。從技術發展實際來看，我國支付結算系統已逐步完善，銀行柜面轉帳、網上支付、手機支付等支付手段基本能滿足人們日常交易結算需要，減少現金使用，基本不存在技術障礙，現行支付結算系統的完善為現金管理制度改革提供了技術條件。比如，理論上說，無論單位與個人，1000元以上的交易通過轉帳完成與無技術問題。

(二)逐步完善的內部控制制度，是實現現金管理制度改革必要條件

內部控制制度，是指單位為了加強內部管理，實施的一系列規章制度。該制度管理的主要對象是單位的管理層和基層員工，通過制度規范單位員工的行為。內部控制制度，有利于規范企事業單位中工作人員的行為，使其遵循規章制度辦事，能有效地提高工作效率和工作質量，比如財務的工作，只有進行規范化的管理才能保護財產安全。有利于加強監督，管理層對基層的監督，讓這種監督有章可循，明確責任和義務。有利于將企事業單位的管理納入制度化、規范化、系統化的管理模式，實現企事業單位中財務管理的優化。逐步完善的內部控制制度為現金管理制度改革鋪平道路。

四、現行技術條件下現金管理制度改革的思路

(一)宣傳支付結算知識，轉變人們的思想觀念

目前，從技術發展實際來看，我國支付結算系統已逐步完善，減少現金使用，基本不存在技術障礙，事實上障礙來自人們的思想觀念!是舊的觀念在作怪，一是不習慣于對新技術、新的支付手段的運用;二是好象只有手持現金才是真的擁有財富。為此，各金融機構應加大支付結算業務宣傳力度，提高金融服務意識，普及結算知識，使社會公眾全面了解支付結算系統的方便性、安全性和快捷性，推動支付結算業務發展，較好地滿足了大眾對金融服務日趨多元化的需求，達到減少現金使用，有效控制利用現金進行各種不法交易的目的。

(二)調整我國現金管理目標

把掌控現金流向、打擊洗錢等違法犯罪活動作為現金管理的重要目標之一。把現金管理的重點由以控制現金投放為主，逐步向以防范和打擊利用現金進行違法犯罪活動為主轉移。通過加強現金管理，規范現金收支行為，監控各類經濟主體的大額現金存取和可疑資金交易，實現通過現金管理監控現金流向、有效預防打擊違法犯罪。

(三)完善現金管理的具體手段

1.拓寬現金管理的對象將個人及單位均納入現金管理范疇;把中國境內開立賬戶、進行現金支取活動的所有企事業單位和個人，納入到現金管理之中，使存款人在銀行進行的現金存取業務全部納入人民銀行的監督和控制之中，從而加強現金流動的管理。2.調整增加結算起點限額根據目前經濟狀況和物價水平，重新核定結算起點，建立采購與通脹率掛鉤的現金結算起點的調整機制，實行彈性結算起點金額制，或實行固定結算起點金額制。如可將原結算起點1000元放寬到5000—10000元。3.減少現金使用范圍，增加現金替代工具使用的規定應進一步減少現金的使用范圍，在金融條件具備的發達地區，尤其是城市企事業單位，結算起點之上的向個人支付款項通過支票、匯票、本票、向個人結算賬戶轉賬等方式支付。同時，增加對個人支票、個人本票、銀行、網上銀行、個人結算賬戶等現金替代工具使用的規定，要加大對結算工具的宣傳力度，增加公民的金融意識，提高使用結算工具的自覺性，引導轉帳結算，減少現金使用，以達到有效控制利用現金進行洗錢等不法交易的目的。4.適當放寬現金的使用范圍適當寬限現金使用范圍，如因采購地點不固定、不便利，生產或市場繼續，搶險救災，以及其他特殊情況和必須使用現金的允許使用現金。5.實行大額現金交易申報制度規定任何人向銀行業金融機構一次性或當日累計支取大額現金達到一定金額的，應填寫支取現金用途申報表，并由金融機構定期匯總、統一上報人民銀行。建議建立全國性大額現金支取監測數據庫，對大額現金交易實施有效監測管理;加強現金出入境監測，在出入境環節對大額現金的流出、流入進行審慎的監測，匹配現金的源頭、數量及用途。

(四)科學設置現金管理職能

(一)重新定位開戶銀行在現金監督管理中的作用

根據現實情況調整開戶銀行對開戶單位現金監督管理的規定及開戶銀行對開戶單位違反現金管理規定進行處罰的規定，以明確銀行對開戶單位現金管理的監督責任。

(二)增加國家職能機構在現金管理監督中的作用

1.明確現金管理的主體。建議明確由人民銀行統一負責現金管理工作，取消開戶銀行對現金的行政管理職能，規定商業銀行負責對日常現金收支監測、登記，并定期向人民銀行報告大額及可疑現金交易信息。

2.各級工商、稅務機構要建立健全組織機構，強化對開戶單位的稽核和檢查，履行經濟警察職責。同時完善稅收管理法規和工商管理法規，對違反《條例》的，如收入不繳存開戶銀行，用現金采購原材料的，對個人直接發放現金的，可一律視同偷稅行為處罰。對違法行為的處罰要從重，提高單位的違法成本。

作者：廖紅工作單位：廣西經濟管理干部學院