水資源管理制度考核思考

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一、最嚴格水資源管理考核制度現狀

甘肅省最嚴格水資源管理考核制度最早見于2010年年底由甘肅省水利廳編制的《甘肅省地級行政區用水效率控制指標及其考核體系（送審稿）》，其中規定了用水效率相關指標的考核主體、對象、內容和依據，沒有涉及用水總量和水功能區納污控制指標的考核。2011年7月甘肅省人民政府辦公廳印發的《甘肅省實行最嚴格的水資源管理制度辦法》規定了落實最嚴格水資源管理制度的主體和問責制度，明確了考核方式、考核主體和對象及考核結果的運用，相對于《甘肅省地級行政區用水效率控制指標及其考核體系》中關于考核制度的規定，該辦法規定內容較為全面。2011年12月，水利部確定甘肅省為落實最嚴格水資源管理制度試點省份，隨后甘肅省水利廳組織編制了《甘肅省加快實施最嚴格水資源管理制度試點方案（2012—2014年）》，作為方案的保障措施明確了監督考核制度的部分內容，重點規定了各級人民政府作為落實最嚴格水資源管理制度的責任主體，應制定與之相配套的政策措施。甘肅省人民政府在2011年首次將萬元工業增加值用水量納入對地方政府的績效考核體系，省工信委會同省水利廳于2012年年初開展了考核工作?？偫壳案拭C省最嚴格水資源管理制度，主要內容為：一是明確了考核主體和對象，即由省級相關部門對市州政府進行考核，市縣參照執行。二是明確了考核方式，實行自行考核與上級考核相結合的體系。三是初步明確了考核內容，即水利部《實行最嚴格水資源管理制度工作方案》確定的有關內容。四是明確了考核責任，主要有項目和人事兩種，即考核結果與項目安排和人事任用相掛鉤。綜觀目前甘肅省最嚴格水資源管理考核體系，仍基本停留在制度建設和完善方面，突出問題表現在：一是考核規范不夠系統，考核規定散見于各個規劃和制度中，沒有形成規范統一的體系。二是考核內容較為原則，缺乏可操作性的規定，難以落到實處。三是考核責任偏弱，規范和約束性不強，易流于形式。四是考核依據欠缺，水資源管理信息化滯后，監測能力不強，考核依據的公信度偏弱。

二、構建甘肅省水資源管理責任和考核制度的總體設想

根據甘肅省目前最嚴格水資源管理考核制度的實踐和存在的問題，總體設想是依照“三條紅線”控制體系，制定最嚴格水資源管理制度考核辦法，規范統一全省最嚴格水資源管理考核制度。完善水資源統計監測體系建設，尤其是要強化跨界河流的控制斷面和重點用水戶的計量監測，為最嚴格水資源管理制度考核提供可靠依據。建立健全最嚴格水資源管理制度的考核內容，結合國家確定的監督考核指標和監測評價指標，從嚴控制，細化內容，達到易操作、可控制、能落實的目標。用水總量考核要緊密結合甘肅省水資源總量短缺的水情，把總量控制下的水資源優化配置作為考核重點，以產業結構調整、城鎮規模布局、用水結構優化、水資源平衡利用等印證總量短缺指標的完成情況。用水效率考核要緊緊圍繞甘肅以農業為主，經濟欠發達的省情和農業是用水大戶的實際，將農業用水效率的考核作為重點，同時兼顧工業和生活用水，注重統計指標的選取和優化以及各指標間的銜接統一。水功能區限制納污考核要準確把握甘肅作為我國西北重要的生態屏障，因水資源緊缺所引發的生態環境問題突出的實際，從嚴設定考核指標，重點在部門協作機制的建立和完善上取得突破，把監測能力的提高作為考核的重要基礎著力推進。

三、考核體系

按照水利部《實行最嚴格水資源管理制度工作方案》確定的監督考核和監測評價兩項指標，結合甘肅省落實最嚴格水資源管理制度的現狀，優化甘肅省監督考核內容，構建契合甘肅省情和水情特征的考核體系。

1.考核主體

各級人民政府對落實最嚴格水資源管理制度負總責，因此省級考核主體為省人民政府。從考核的權威性考慮，結合甘肅省政府已將萬元工業增加值用水量納入對地方政府績效考核體系的實踐，除萬元工業增加值用水量之外的其他指標也應納入地方政府績效考核體系。省政府作為考核主體，具體考核工作應由省級水行政主管部門組織實施，每年會同省發展改革委、工業信息化委員會、環境保護廳、住房城鄉建設廳、統計局、質監局等有關部門具體開展考核工作。

2.考核對象

市（州）、縣（市、區）人民政府和取用水戶為考核對象。市州政府由省政府考核，縣（市、區）政府由市州政府考核。根據《甘肅省取水許可和水資源費征收管理辦法》的規定，甘肅省取水許可實行分級管轄。因此，省、市、縣政府所屬的水行政主管部門還應當對取用水戶進行考核，最終將用水情況納入到地級和縣級行政區范疇，以確?？己斯ぷ髀涞綄嵦?。

3.考核內容

①用水總量考核定量指標包括用水總量，農業、工業、生活和生態用水量，地下水開采量6項，參照水利部的規定和廣東省最嚴格水資源管理考核辦法，增加了農業、生態兩項指標，主要是考慮到農業是甘肅用水大戶和生態用水不足的實際情況。②用水效率控制考核定量指標包括萬元GDP用水量、萬元工業增加值用水量、農田灌溉水利用系數3個指標。③水功能區限制納污考核定量指標包括主要江河湖庫水功能區水質達標率、城鎮供水水源地水質達標率、跨行政區河流交接斷面水質達標率、入河排污量4項，與水利部和廣東省的相關規定比較，增加了入河排污量的考核，因為入河排污量是決定水功能區水質是否達標的重要因素。定性考核內容包括“三條紅線”的制度建設、組織機構、管理措施、執法成效、公眾評價5項。制度建設指最嚴格水資源管理的政策法規體系以及相關標準的制定建設情況，該內容不限于單獨的政策規范，也包括其他水法規政策中的相關內容，甚至涵蓋發展改革、環保、農業等部門中的涉水部分；組織機構指落實最嚴格水資源管理制度的所有機構，包括領導小組及辦公室、委員會、聯席會議以及一些民間團體等；管理措施指根據國家及省上的有關法律、法規的規定，各地在落實最嚴格水資源管理中采取的具體措施，如節水型社會建設試點、計量設施安裝、用水計劃管理、水資源論證等；執法成效指水行政執法情況，涵蓋執法隊伍的建設、執法素質的培養、執法數量及挽回的經濟損失等；公眾評價指社會公眾通過來信來訪、網貼留言、調查問卷等方式反映的地方在水資源管理方面的情況。

4.考核方式

最嚴格水資源管理實行自行考核與上級考核相結合的制度。具體方式為上級政府所屬水利、發展改革、工信等部門按照五年“三條紅線”控制指標，結合經濟社會發展趨勢，預測來水情況，分解年度定量考核指標，并于每年12月底前報經同級人民政府確認后，納入年度考核指標體系，同時向下一級政府下達。下級政府在自查的基礎上，于下一年度2月底前，將包括上年度本地區定量指標完成和定性指標執行情況的自查報告報送上級政府。上級政府在每年3月底前，責成有關部門組成評價考核工作組，通過現場核查和重點抽查等方式，對下級政府最嚴格水資源管理制度的落實情況進行評價考核和監督核查，形成評價考核報告，經同級人民政府審定后向社會。

5.考核結果

①用水總量定量考核結果。其中用水總量完成情況應與區域用水指標相掛鉤，即未超用水總量的，可靈活自由調配節余水量，超過用水總量的，暫停審批區域用水，并督促該行政區制定相應措施，核減超用的水資源。農業用水按照《甘肅省水資源綜合規劃》確定的目標，逐步核減，將水資源調配到效益較高的工業行業，未實現核減目標的，應暫停審批工業項目用水。工業和生活用水應在控制指標范疇內，適當調配。生態用水應適當提高，并逐步從其他行業擠占的生態用水中予以退減，未完成推薦目標的，同樣暫停審批其他行業用水。地下水開采應嚴格執行采補平衡原則，以地下水允許開采量為基礎加以控制，超采區應逐步壓減，該區域一律禁止審批地下水取水許可。②用水效率定量考核結果。用水效率定量指標的考核結果主要包括三種情況：其一是與干部任用掛鉤，考核結果作為對政府領導班子和主要負責人綜合考核評價的重要依據，實行問責制。其二是對完成和超額完成考核指標的地方政府予以表彰獎勵，上級政府在安排該地區年度取水、建設項目審查、項目投資和落實“以獎代補”政策時給予傾斜。其三是對未完成考核指標的地方政府，應在評價考核結果公告后一定時期內，提出限期整改措施，并限制審批該區域建設項目新增取水。③水功能區納污能力考核結果。水功能區納污能力考核要與用水總量和用水效率掛鉤，完成水功能區納污能力控制指標的，應在年度用水總量控制指標的分解和項目安排上予以傾斜，同樣在干部績效考核上作為指標之一予以考慮。④定性指標考核結果。定性指標考核結果應設定相應的分值和權重，其考核結果應納入綜合考核評價范疇予以規范，作為最嚴格水資源管理制度的綜合考核結果與用水總量指標調整、項目安排、干部任用等統籌決定。

四、建立健全最嚴格水資源管理制度考核的保障措施

1.組織機構保障

各級人民政府作為最嚴格水資源管理制度落實的責任主體，應建立目標責任制，簽訂責任書，確保監督考核指標和監測評價指標的實現。各地要成立實施最嚴格水資源管理制度機構，將涉及部門納入其中，建立完善部門間協作機制，落實人員力量，明確責任分工。各級行政區域要以上級政府確定的“三條紅線”控制指標為依據，按照分解的監督考核指標和監測評價指標，合理確定重點用水監控對象，建立工作制度，完善政策措施，制訂具體實施方案，逐級明確責任，層層抓好落實，建立起運轉有序、組織有力的組織保障機制。

2.經費投入保障

加強對水資源費的征收、使用和管理。適時開征采礦取（排）水、地熱水和礦泉水的水資源費。落實《甘肅省節水型社會建設“十二五”規劃》《甘肅省水資源管理系統建設總體實施方案》中央水資源費補助和地方水資源費資金投入，研究水務投融資渠道，建立水資源供、用、耗、排的投資機制，多渠道籌集水資源管理資金，保障本地落實最嚴格水資源管理制度各項任務措施的落實。

3.公眾參與保障

充分利用媒體，開展多層次、多形式的宣傳教育活動，廣泛宣傳實行最嚴格水資源管理制度的重要性、緊迫性以及國家有關政策措施，弘揚節約水、保護水、愛護水的社會風尚，增強全社會水資源節約和保護意識。強化輿論監督，對“三條紅線”指標執行情況進行通報，加大水價宣傳力度，引導農業結構調整和節約用水，引導合理利用地下水，促進水資源在產業、城鄉、區域間優化配置和高效利用。宣傳節水先進典型，公開曝光浪費水、污染水的不良行為。積極完善公眾參與機制，培育和發展用水者組織，引導各級各部門和社會各界關心支持水資源管理，促進水資源社會化管理。建立水資源管理網上留言和評價平臺，暢通公眾參與渠道，強化社會監督。

4.技術基礎保障

考核主體要根據考核內容，確定跨區域監測斷面，斷面過水量為各行政區域的基本用水總量。在地下水集中開采區、地下水超采區等區域設立地下水觀測井，監測地下水開采情況。在監測斷面安裝符合標準的計量設施，并保證計量設施的正常運行。建設水資源管理信息系統，編制水資源管理信息化建設實施方案，逐步建成本行政區統一的水資源管理信息自動采集、傳輸和應用系統，初步實現水資源管理信息化。

作者：趙基尊工作單位：甘肅省水利廳信息中心