農科院財務管理制度完善思路

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1問題的提出

新修訂的《事業單位財務規則》于2012年4月1日起正式實施，新修訂的《事業單位會計準則》和《事業單位會計制度》已經正式并于2013年1月1日正式實施。這些管理制度明確了事業單位財務管理體制、會計處理方法的選擇、會計科目的使用及財務報告的編制等事項，對財務工作的各個方面都作出了較為細致的規定。在此背景下，中央級農業科研院所必須適應預算管理、財務管理等改革要求，相應地加強財務管理。作為主要從事農業科學研究和人才培養工作的研究機構，農業科研院所公益性強，經費來源主要是中央財政撥款。特別是“十一五”以來，隨著“修購專項”、“公益性行業科技專項”等項目的啟動實施，各院所建設資金和科研經費大幅度增加。進入“十二五”以后，中國農業科學院還適時啟動了“農業科技創新工程”，科研經費保障進一步提高。如何適應部門預算管理改革和事業單位財務管理的新要求，是擺在每個科研院所面前的一項重要工作，各方面對此研究很多。針對農業科研院所財務規范管理的問題，有學者提出了加強制度建設、重視人才培養、真實使用經費等措施[1]；針對農業科研院所課題項目經費財務管理的問題，有學者建議規范會計核算、健全課題項目評價體系、完善資產管理制度、規范課題項目驗收手續等[2]。筆者認為，做好中央級農業科研院所財務管理工作，關鍵是建立適應各項改革的管理制度，形成有效的財務管理制度體系。

2中央級農業科研院所財務管理制度體系的設計

近年來，中央級農業科研院所各項事業快速發展，財政經費撥款大幅增加，資產總量明顯增長；與此同時，以風險防范為核心的合同管理、預算管理、資金管理等需求日益迫切。今后一段時期，要將完善和優化財務管理制度提上重要議事日程，以新實施的財務規則、會計準則等部門規章為依據，以原有的制度為基礎，以規范財務行為、防范財務風險、符合管理部門要求為目的，不斷完善制度規范，加強財務管理，提高資金使用效益，促進各項事業健康發展。為適應財政管理各項改革措施，貫徹落實各項財務管理法規，增強依法理財、科學理財的意識，提升財務管理科學化、精細化水平，必須進一步完善和優化財務管理制度，形成體系完整、安全有效、便于操作的財務管理制度體系。具體而言，中央級農業科研院所財務管理制度體系按重要程度大致可分為四級。

2.1遵循性制度

即國家有關財務和會計管理法律制度及上級主管部門的規范性文件，大致包括三大類：一是法律法規，如《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國審計法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《現金管理暫行條例》等；二是部門規章，如《事業單位財務規則》、《事業單位會計準則》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》等；三是主管部門的規范性文件，如《事業單位會計制度》、《科學事業單位財務制度》以及財政部、農業部乃至主管院部關于財務管理等相關經費管理辦法或規定。這些法律制度和規范性文件都是上級管理部門所制定，是各科研院所開展各項經濟活動、施行財務管理的基本依據，也是制定內部管理制度的依據，因而構成中央級科研院所財務管理制度體系的第一級。

2.2統領性制度

即對財務管理活動進行總體規范的管理制度，主要包括三項制度：一是以新修訂的《事業單位財務規則》為依據修訂的本院所《財務管理制度》；二是以新修訂的《事業單位會計制度》為依據而修訂的本院所《會計核算制度》；三是以《事業單位資產管理暫行辦法》為依據而修訂的本院所《資產管理辦法》。這些制度都是必須要有而且已經建立的制度，需要根據新要求進行修訂和完善。

2.3補充性制度

即針對第二級制度而制定的專項性規定和管理辦法，大致可分為八類（項）。第一類是財務崗位責任制度，就是要明確農業科研事業單位內部財務崗位職責權限、規范業務工作程序，實現財務管理責任、權利、義務的統一[3]，重點明確院領導、財務機構負責人、會計、出納等人員的職責權限和崗位責任；第二類是貨幣資金管理制度，包括現金、銀行存款、票據及有關財務印章等管理制度，明確現金開支范圍、庫存現金（或備用金）限額及各項現金收入入賬時間，明確制定銀行存款開戶、使用以及銷戶、核對銀行賬務等規定，明確各種票據的購買、保管、領用、轉讓、注銷等環節的職責權限和程序，明確銀行預留印鑒的管理辦法，從而防范資金隨意使用、流向不明等現象的發生[4]；第三類是資產管理細化制度，明確實物資產管理規定，對固定資產、低值易耗品、材料等實物資產的購置、驗收入庫、領用、盤點、保管及處置等關鍵環節進行控制，防止各種實物資產被盜、損毀和流失；第四類是往來款項管理制度，明確在職職工借支款項的審批程序及歸還時間，明確往來款項的定期清理和核對的管理規定；第五類是收入支出管理制度，明確收入范圍和入賬時間，明確各項支出的審批人員、權限、程序和要求[5]，以及支出手續和開支標準，明確專項項目的完工驗收及檢查辦法等；第六類是財務會計分析制度，規定財務會計分析的內容，包括預算執行、資產使用、支出情況等，明確財務分析報告的內部管理流程等；第七類是會計檔案管理制度，包括各類會計檔案的整理、立卷、裝訂成冊制度，會計電算化檔案的歸檔、保管、借用、備份及共享制度，會計檔案保管清冊的編制辦法、復制登記制度及銷毀管理辦法等[6]；第八類是財務信息安全管理制度，明確崗位職責和權限[7]、會計信息系統使用規范、會計信息披露審批流程等。

2.4輔助性制度

即對第三級制度進一步細化而制定的具有可操作性的管理細則、標準或工作流程等，如咨詢費、差旅費、會議費、交通補助等財務支出標準，師生報賬、公務卡使用、內部審計等工作流程，辦公設備配置、合同管理、專項資金管理等規定，以及培訓要求等。

3需要重點修訂完善的制度

對照財務管理制度體系和中央級科研院所財政管理制度建設情況，根據輕重緩急，建議在近期重點加快制定或修訂以下四項制度。

3.1修訂科研院所財務管理制度

這是最重要的中央級農業科研院所財務管理制度，對財務管理工作具有統領性作用。新修訂的《事業單位財務制度》已經于2012年4月1日正式實施，《科學事業單位財務制度》也于2013年1月1日正式實施。這些制度完善了事業單位預算管理辦法，增加了決算管理的內容，規范了收支管理，要求對結轉結余資金按規定使用，完善了基金管理，強化了資產管理，調整了固定資產的范圍、標準和分類問題，嚴格了對外投資規定，強調了財務風險防控和財務監督。這些規定對中央級農業科研院所財務管理工作都有很大影響。農業科研院所要按照這些新規定，及時修訂財務管理制度。

3.2細化預算管理規定

實施國庫集中支付制度后，所有事業單位的財政資金都是由國庫統一撥付的，各單位部門的預算計劃直接決定了單位本年度可支出的基本財政資金，因此，事業單位的預算結果將直接關系國庫集中支付的落實，單位財務管理的核心內容也由過去的財政資金撥付轉變為按照預算計劃、按進度、按項目來合理支配資金的使用和支出。預算執行，要依據國家政策和項目合同對經費使用的規定，督促和監督項目承擔人按照項目預算執行，保障資金安全，降低財務風險[8]。強化單位的預算執行力，必須將財務預算做到準確、全面、客觀、及時，財務管理的工作核心由過去的資金管理轉變為全面預算管理。中央級農業科研院所必須適應這些變化，細化預算管理規定。

3.3制定資金管理制度

資金管理主要是對農業科研院所的收入、支出、結轉結余進行管理。首先，要建立完善的收入管理制度。要按照國家有關法律法規，合理合法且及時、足額、有效地取得各項收入。其次，要注重將各項收入進行有效的分類，如財政補助收入、各項經營收入等，并嚴格查處各類“小金庫”，將所有的資金納入預算管理，從而達到保障單位權益的目標。最后，要建立完善的支出管理制度。一方面，要努力將支出控制在預算范圍以內，并按照相關的審批制度對資金的劃出進行規范，避免出現一人多崗、程序簡單化等問題，有效防范風險。另一方面，要將支出進行合理劃分，特別是對各項收入性支出，要有合理的分配辦法，以達到既調動職工積極性，又維護農業科研院所正常工作秩序的目標。

3.4進一步完善會計監督制度

會計監督制度可以規范會計行為，明確責任，防止工作差錯和舞弊，避免因責任不清而互相扯皮甚至越權行事，保證會計記錄的可靠性，及時提供可靠的財務信息。對于如何進行會計監督，有學者認為，要加大預算監督力度，充分發揮審計職能[9]；還有學者認為，要健全會計治理組織機構，完善內部監控機制[10]。綜合來看，會計監督的關鍵在于內部，具體而言，就是要建立完善的內部管理控制制度和內部會計控制制度[11]。首先，要明確相關人員的職責權限，通過合理的人員分工建立監督機制，財務人員之間應該相互牽制、相互監督，甚至要使決策人員與執行人員之間能夠互相監督、互相制約，既要防止權力過于集中，也要防止多頭行事、各自行事。其次，要明確對重大經濟事項的決策和執行程序，使決策和執行程序透明化、制度化、規范化。再次，要建立完備的內部會計控制制度，既確保現金與賬目分立，又要及時建賬和按期扎賬，保證賬實相符。最后，要適時進行財務自查和資產清查，以期及時發現問題，將隱患消滅在萌芽階段，在源頭上保障各項財務制度得到真正的落實。（本文來自于《農業科技管理》雜志?！掇r業科技管理》雜志簡介詳見.）

作者：王志霞李思經李虹工作單位：中國農業科學院研究生院