河長制管理制度實施情況分析

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【摘要】通過對國家相關文件的解讀及赤水河瀘州段、赤水段河長制實施情況的調研，本文分析了目前赤水河典型河段河長制基本管理制度的建設實施現狀，總結了赤水河在跨省界協調合作、聯合執法、斷面監測考核以及管護經費投入等方面存在的問題。針對這些不足，提出了健全赤水河跨省界統籌協作機制、加大共管水域聯合執法檢查力度、完善跨省界斷面監測考核指標、建立赤水河管護經費長效投入機制、探索河長制與扶貧有機融合等建議，以期為赤水河河長制進一步落實見效提供參考。

【關鍵詞】河長制;水治理創新;跨省界河流管理;制度執行;赤水河

1研究背景

河湖保護管理是一項復雜的系統工程，在流域層面上，往往因跨行政區、跨部門以及上下游、左右岸的權責和利益問題，使保護河湖生態、環境更顯復雜和艱難。作為我國水安全形勢日趨嚴峻背景下的水環境治理模式的創新，全面推行河長制為加強河湖保護管理提供了制度保障［1］，但同時應看到河長制的實施必須以建立健全長效管理制度體系為基礎［2-3］。由于地方各級黨政主要負責人擔任本地區所管轄范圍內河湖的河長，因此在行政邊界和流域邊界相對吻合的省份推行河長制具有天然優勢，但對于跨省界河流的行政區來說，因涉及上下游、左右岸的跨省協調管理問題，河流保護管理可能面臨更多問題和挑戰［4］。調查分析跨省界河流的河長制管理制度建設及執行情況，探討完善相關制度和機制，對跨界河流河長制的順利實行具有重要意義。赤水河是長江干流上游右岸的一級支流，發源于云南省昭通市鎮雄縣，流經云南省昭通市、貴州省畢節市和遵義市、四川省瀘州市，總河長436.5km，總流域面積約2萬km2，其中云南、貴州、四川境內流域面積分別約為0.2萬km2、1.2萬km2和0.6萬km2［5］。作為典型的跨省界河流，赤水河河長制管理制度的建設實施情況備受關注。

2保障河長制實施的主要管理制度

為確保河長制全面推行，2016年12月中辦、國辦印發的《關于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)對實行河長制的核心制度、主要任務和主要管理制度等作出了總體部署。水利部、環境保護部制定的《貫徹落實〈關于全面推行河長制的意見〉實施方案》(以下簡稱《〈意見〉實施方案》)對河長制主要管理制度作了進一步安排和細化。這些管理制度包括:河長會議制度、信息共享制度、工作督查制度、日常監管巡查制度、信息報送制度、驗收制度，以及部門聯合執法機制、行政執法與刑事司法銜接機制、考核問責與激勵機制、長效穩定的河湖管理保護投入機制、跨界河湖統籌協調機制、社會監督與公眾參與機制等。此外，《意見》還指出各地區各部門可根據本地實際，制定出臺具有特色、適合本地區河長制工作的相關制度。上述基本管理制度中，跨界河湖統籌協調機制是專門針對跨行政區河湖管護需求而提出的?！丁匆庖姟祵嵤┓桨浮芬罂缃绾雍鶎俑餍姓^明晰管理責任，統籌上下游、左右岸，加強系統治理，實行聯防聯控。同時要求流域管理機構充分發揮協調、指導、監督、監測等作用?？缃绾雍y籌協調機制為跨行政區河湖協作管理提供了行動指南。

3赤水河典型河段河長制管理制度實施現狀

3.1瀘州段河長制管理制度實施情況。瀘州境內赤水河干流主要流經敘永、古藺、合江3個縣，全長229km，流域面積6101km2。全面推行河長制工作以來，瀘州市按照國家和四川省河長制工作部署，全力推進構建赤水河河長制工作的組織和制度體系。2017年建立了市、縣、鄉、村四級河長制組織體系，制定了一系列管理制度，主要包括市級河長推進工作機制與河長會議制度、督導檢查制度、信息共享與報送制度、巡河制度、聯合執法檢查及行政執法與刑事司法銜接機制、激勵約束機制、流域協作機制等。此外，各縣、鄉結合各自實際，基本完成本級本地河長制工作制度和機制的建立。a.構建市、縣、鄉、村四級河長制。成立市委書記任組長、市長任副組長的全面落實河長制工作領導小組，明確由市委常委、農工委主任，市政協副主席共同擔任赤水河市級河長，沿河各區縣、鄉鎮黨政負責人分級分段擔任河長，構建了市、縣、鄉、村四級河長體系，明確市、縣、鄉、村河長共94名，實現了四級責任體系全覆蓋。b.實施河長推進工作機制與河長會議制度。瀘州各級黨委政府及河長已先后組織召開了領導小組會、工作推進會、調研座談會、商討會等會議250余次，協調解決了赤水河瀘州段管理保護工作中存在的諸多難點問題，確保了河長制各項工作有序推進。c.執行信息共享和信息報送制度。印發了《瀘州市赤水河河長制工作信息共享和信息報送制度》，明確了信息報送內容、程序、時間等。縣級河長辦每月向市級赤水河河長制辦公室報送不少于2次進度信息，采用工作簡報、會議通報、文件通報等方式通報赤水河瀘州段管理相關情況。d.落實工作督導檢查制度。瀘州市每季度對于縣區工作開展情況進行督導抽查，縣區堅持每月對鄉鎮工作推進情況進行督查。市級專項督查組和暗訪組對重大事項、重點任務以及群眾舉報投訴問題進行專項督辦。e.實行巡河制度。制定完善了《河長巡河督查督導任務清單》，建立巡河日志，填寫《巡河手冊》，嚴格落實“一事一辦”，限時督辦，并全程追蹤問題整改情況。f.推行部門聯合執法及行政執法與刑事司法銜接機制。整合環保、工商、國土、城管、交通、水務、公安、長航公安、地方海事等部門執法資源，分片、分段對赤水河流域(瀘州段)進行定期或不定期巡查。對涉嫌違反河道管理的違法犯罪行為開展行政執法與刑事司法銜接實踐，對涉水違法行為予以依法處理。g.健全考核與激勵約束機制。開展專項監測，每月監測、通報水質狀況，為赤水河水環境質量考核提供依據。制定實施《瀘州市水污染防治激勵約束考核暫行辦法》，印發《赤水河流域(瀘州段)環境集中整治督查方案》《赤水河流域(瀘州段)環境集中整治考核辦法》等，強化督查考核。h.深化流域協作機制。四川、云南、貴州三省簽訂《赤水河流域環境保護聯動協議》，先后開展多次聯動執法，發現、整改環境問題150余項。瀘州、遵義、畢節三市分別簽訂《赤水河共管水域漁政管理聯合工作機制協議》，在聯合工作模式、信息通報、聯合執法、協作配合、執法互認等方面達成了共識。3.2赤水段河長制管理制度實施情況。赤水市境內赤水河干流主要流經5鎮3個街道，全長73.9km。赤水市于2012年就開始探索實施生態環保“河長制”工作，按照國家、貴州省及遵義市的統一部署，于2016年底全面推行河長制工作，落實構建了赤水河河長制的組織和制度體系。2017年該市建立了市、鄉、村三級河長制組織體系，制定了一系列管理制度，主要包括市級河長會議制度、督導檢查制度、巡河制度、綜合執法檢查機制、考核機制、社會監督和公眾參與機制、跨省橫向生態補償機制等。a.實施市、鄉、村三級河長制。成立了以市委書記、市長任“總河長”的河長制工作領導小組，在市水務局設河長制辦公室，由分管水務的副市長任辦公室主任，水務、環保局長任辦公室副主任，并在市水務局增設了河長制工作科。赤水河共確定44名河長，健全了市、鄉、村三級河長制體系。b.建立河長制工作會議制度。印發了《赤水市全面推行河長制工作方案》，出臺了《赤水市全面推進河長制工作市級會議制度(試行)》等配套制度，各鄉鎮街道、各部門結合實際出臺了相應的工作方案和制度。c.實施工作督導檢查制度。建立了市、鄉鎮(街道)、村(社區)三級河長責任體系和監督管理體系。市委辦公室牽頭，市督查局協助建立的黨員、干部、人大代表、群眾共同參與的全員督查工作體系，定期或不定期對各河長及責任單位履職盡責情況進行明查暗訪。d.執行巡河制度。出臺了《赤水市河長巡河制度(試行)》。市委書記、市長作為總河長多次率隊沿赤水河開展巡河調研，以上率下推動河長制工作的全面落實，其他市級河長也分別定時或不定時帶隊到所任河長的河流開展巡河活動，落實巡河制度。e.落實綜合執法檢查機制。組織環保、公安、農牧、水務、航道等部門聯合綜合執法。2017年以來，共查處河流環境違法行為20多件，立案查處10起水事違法案件，下達責令停止水事違法行為通知書20多份，環境違法行為處罰決定書66份。f.實施考核問責制度。市河長辦擬定了《赤水市2018年度鄉鎮(街道)河長制工作考核細則》《赤水市2018年度市級河長責任單位河長制工作考核細則》，將河長制工作納入年終對各鄉鎮(街道)、市直部門目標考核及黨政干部政績綜合考核內容。g.加強社會監督和公眾參與機制。通過電視問政、民生視點、微信公眾號、電話舉報等形式和平臺發動全民監督。2017年以來，圍繞河長制工作開展電視問政7期，下發督查通報3期，交辦整改問題120余項。充分利用廣播、電視、宣傳標語和市級網絡平臺等方式開展河長制工作宣傳。當地教育部門將河流生態環境保護知識納入學校教育重要內容，利用黑板報、墻報、宣傳欄等開展河長制宣傳教育。3.3赤水河河長制管理制度實施中存在的主要問題從瀘州市、赤水市建設和落實赤水河河長制管理制度情況看，兩市高度重視全面推行河長制工作，完成了本轄區河段河長制組織和制度體系建設。但當前赤水河河長制推進工作中仍存在一些不足，突出表現在以下4個方面:a.跨省界統籌協調機制亟需完善。赤水河流域作為跨省界河流，其上下游、左右岸，不同地區、不同部門之間在水污染防治、水資源保護等有關事項的協調與合作機制還存在爭議。全流域整體進行銜接和協調的機制和模式還處于探索階段，水治理體制機制條塊分割問題有待進一步解決。各地河長辦圍繞本行政轄區內河段保護管理需求而編制的“一河一策”實施方案，往往因上下游、左右岸治理方案間缺乏有效銜接，造成整條河流上出現“一河多策”問題。b.跨省界聯合執法機制執行力度仍需加大。省行政轄區內多部門聯合執法檢查實施力度較大，治理成效顯著，而跨省界聯合執法實施力度不夠，齊抓共管的工作格局尚未形成。瀘州市和赤水市根據共管水域保護聯動協議，已先后多次開展跨省界聯動執法，但聯合執法檢查的頻次、范圍及持續時間等尚不能滿足跨省界水域管理保護需要，共管水域“難管”問題未得到徹底解決，仍存在漁業執法中左右岸不統一、一邊取締一邊違法等亂象。c.跨省界斷面監測考核制度有待完善。目前赤水河流域主要以跨界斷面水質監測數據結果為依據，針對河流上下游、左右岸省級行政區的管護成效，開展達標考核和生態補償資金清算，在跨省界流域水環境保護方面發揮了重要作用。在推行河長制背景下，僅將水質作為監測考核指標，遠不能滿足對水資源保護、水域岸線管理、水生態修復等工作任務的考核評估要求。d.赤水河管理保護經費穩定投入機制尚未建立。赤水河流域整體基礎設施落后，生態產業發展落后，流域內尚未脫貧，資金缺口大。赤水河河流治理項目多、任務重，建設需求與有限的資金保障矛盾突出，加之當前縣區財政將主要財力用于脫貧攻堅，一定程度上影響了推進河長制工作所需的經費投入。

4完善赤水河河長制管理制度的建議

針對赤水河河長制管理制度建設和執行中存在的不足，提出以下建議:a.健全跨省界流域統籌協作機制。應堅持流域統籌與屬地管理相結合的原則，加快推進落實赤水河河長制工作。一方面，長江流域管理機構充分發揮協調、指導、監督、監測等作用，統籌建立赤水河跨界協調保護管理機制，完善流域管理機構對赤水河流域跨省界斷面監測考核評估與監督檢查管理。另一方面，云南、四川、貴州三省應建立健全赤水河流域跨界斷面上下游、左右岸聯防聯控機制，實施流域環境保護統一規劃、統一標準、統一環評、統一監測、統一執法，真正落實“一河一策”，提升赤水河流域環境保護管理水平。b.完善并落實共管水域治理聯動機制，加大執法力度。進一步細化現有的《赤水河流域環境保護聯動協議》，利用各級行政區實施河長制的“高位推動”優勢，建立行政區黨政負責人定期聯席會商制度，成立跨省界聯合執法隊伍，明確聯合執法監督機制。堅持問題導向，加大聯合執法檢查力度(包括聯合執法的頻次、范圍和持續時間)，落實齊抓共管制度，切實解決共管水域保護管理中存在的突出問題。c.構建跨省斷面監測綜合指標體系與方法。圍繞河長制工作任務考核需求，在水質監測指標(如高錳酸鹽指數、氨氮、總磷等)基礎上，考慮增加水文(如水量、流速、流量)、水生態(如水生生物完整性)、水域岸線(如非法船舶、垃圾、水面漂浮物)等指標，建立河長制監測綜合指標體系與方法，為實行河長制背景下赤水河流域跨界保護管理考核評估提供技術支撐。d.建立政府主導、社會參與的赤水河管理保護投入機制。一方面，明確國家對重點保護區或禁止開發區的生態保護給予補助，建立健全生態保護成效和分配掛鉤的激勵約束機制。另一方面，注重發揮政府、社會、企業和民眾參與保護赤水河生態環境的積極性，建立政府建平臺、社會共參與的多元化投融資機制，引導社會資本加大對赤水河保護的投入力度。e.探索建立推行河長制與扶貧開發有機融合制度。首先，需要在國家層面上加強對赤水河流域生態產業發展的政策支持和引導，鼓勵因地制宜發展生態產業、綠色產業。其次，地方政府應將河長制與扶貧有機融合，以實施流域生態保護與綜合治理工程為抓手，推進產業向生態化和綠色化轉型發展，把生態資源轉化為富民資源，確保赤水河流域生態保護與扶貧開發雙贏。

參考文獻

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［5］馬建華．正確處理治理開發與保護關系全面促進赤水河流域經濟社會可持續發展［J］．人民長江，2013，44(4):1-7，20．

作者:王振華 湯顯強 李青云 單位:長江水利委員會長江科學院