用水定額管理制度體系完善思考

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摘要：制度保障是節水工作持續有效推進的核心內容之一。用水定額是節水工作推進的技術依據，用水定額管理是節水工作有效落實的手段和保障。分析了我國用水定額管理中面臨的主要難點，認為我國當前用水定額管理體系尚不健全，提出了完善用水定額管理體系的初步設想和強化用水定額管理的相關意見。

關鍵詞：節水；節水型社會；用水定額；節水標準

《中華人民共和國水法》和《取水許可和水資源費征收管理條例》明確了總量控制與定額管理是我國水資源管理的基本制度，2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確提出實行最嚴格水資源管理制度，總量控制制度得到貫徹實施，并在實踐中不斷完善。然而，用水定額管理制度的貫徹實施一直面臨困境，進展較緩，2013年水利部印發《水利部關于嚴格用水定額管理的通知》（水資源﹝2013﹞268號），開始推動用水定額管理工作。2014年3月14日，提出十六字治水思路，指明了新時代治水方向。2015年水利部印發《水利部辦公廳關于做好用水定額評估工作的通知》（水資源﹝2015﹞820號），流域機構開展用水定額評估，推動各省進行用水定額修訂工作，對推進用水定額管理工作起到了非常重要的作用。2015年至今，我國各?。ㄗ灾螀^、直轄市）的用水定額標準已經進行全面修訂，其中西藏自治區于2017年首次完成用水定額的制訂和工作，標志著我國各?。ㄗ灾螀^、直轄市）全部完成了用水定額的制訂工作。用水定額管理是落實節水優先的基礎管理手段，定額標準是實施節水管理的重要技術依據。通過近年的努力，用水定額標準逐步推進，為水資源稅改革、落實國家節水行動方案、規劃和建設項目節水評價等節水相關政策的實施奠定了基礎。但是，我們應當認識到，當前的用水定額管理制度尚不健全，定額管理與其他水資源基礎管理工作的結合尚不夠緊密，部分定額管理制度尚不能得到貫徹實施。因此，對于完善用水定額管理制度體系、強化用水定額管理的研討十分必要。

一、用水定額管理中存在的主要問題

1.相關職責落實不到位?！吨腥A人民共和國水法》第四十七條明確：省、自治區、直轄市人民政府有關行業主管部門應當制訂本行政區域內行業用水定額，報同級水行政主管部門和質量監督檢驗行政主管部門審核同意后，由省、自治區、直2020.5中國水利轄市人民政府公布。然而，實際上由于各種原因，絕大多數省級行政區的用水定額制訂或修訂責任全部落到了水行政主管部門，有關行業主管部門沒有承擔起應有的責任和義務。水行政主管部門或其技術支撐單位，一般來說僅掌握一定范圍內用水戶的水量數據，而對于生產工藝、國內外技術水平和技術要求等相對較為復雜的專業問題并沒有深入了解，編制的定額標準往往深度不夠、現實操作性不強。總體來講，用水定額管理涉及政府多個部門，但各部門定額管理職責不明確，缺乏多部門的協作機制。2019年4月國家發展改革委和水利部聯合印發了《國家節水行動方案》，7月印發了《〈國家節水行動方案〉分工方案》，明確了農業節水灌溉、畜牧漁業節水的牽頭單位為農業農村部，工業節水的牽頭單位為工業和信息化部，公共領域節水的牽頭單位為住房城鄉建設部，農村生活節水的牽頭單位為水利部。用水定額標準的制訂或修訂工作是節水工作的基礎和技術依據，落實相關部門的責任和義務是推進節水優先的首要任務之一。因此，當前務必要將《國家節水行動方案》和《〈國家節水行動方案〉分工方案》的相關要求落到實處。2.相關制度尚不健全。當前對用水戶的用水過程管理缺乏單位產品用水量的統計制度。用水戶的單位產品用水量是一項統計數據，而非計量數據，若要實施用水過程管理，落實超定額累進加價制度，則必須建立起與水資源費（稅）計收、計劃用水管理等其他各項制度相配套的統計和管理制度，建立智能化的用水定額統計手段和嚴格的用水定額管理執法措施。可以說，截至目前我國各省級行政區的超定額累進加價制度均沒有得到貫徹實施，部分水資源管理工作較好的地區實際執行的是“超計劃”用水累進加價制度，而非“超定額”累進加價制度。雖然實施“超計劃累進加價”同樣實現了用水過程管理的目標，甚至也可以將計劃用水作為用水定額管理的一種變型形式。但是，由于該管理過程中完全失去了“定額”的身影，在無形中弱化了用水定額在整體水資源管理體系中的作用。3.用水定額在用水過程中的管理尚存在一定困難。現實的復雜性決定了用水定額在用水過程中的管理目前尚存在一定困難。一方面是由于行業或產業的特點、企業規模等原因，企業產品種類繁多，用水環節及用水過程復雜，如不同產品間串聯用水等情況，難以按產品分別計量統計；另一方面，企業產品產量受市場及行業管控影響，產品生產過程具有不穩定性，年內、年際單位產品用水量變化幅度大，出現部分月份超定額等情況，為定額管理帶來困難。4.管理體系尚不健全《中華人民共和國水法》和《取水許可和水資源費征收管理條例》等法律法規文件僅提出了實施用水定額管理的基本要求，而其制度框架和管理體系在實踐中已經證明是不完善的。當前用水定額管理的作用幾乎全部集中于建設項目水資源論證、延續取水評估、水利工程設計或規劃、涉水相關規劃（如水資源綜合規劃）等涉水相關事務的事前管理階段，即準入管理階段；事中管理，即用水過程管理工作滯后，部分領域相關制度由于前述的各種原因難以落實；事后管理尚未開展，完全處于空白。

二、用水定額管理體系構建設想

一項完善的制度應形成循環結構，各環節具有相互反饋、整體上具有自我完善功能。筆者認為用水定額管理體系總體上可分為事前管理、事中管理和事后管理3個部分。1.事前管理即準入管理，所有涉水項目、工程、規劃等在開展之前必須通過用水定額進行核算，滿足用水定額管理要求的才可以實施，作為批準實施的準入條件。我國當前用水定額管理的主要工作均為準入管理，并且取得了豐碩成果，成為水資源基礎管理中的核心內容之一。2.事中管理即用水過程管理，當前的主要管理制度包括居民用水階梯水價、非居民用水超計劃超定額累進加價制度。事前管理階段（即準入管理階段）的標準不嚴格、不先進，甚至部分準入標準缺失帶來的問題在用水管理階段集中出現，而中間環節的滯后對定額管理體系的構建是破壞性的，造成節水后期評估的不完善、不真實，用水定額標準修訂資料匱乏，對用水環節和用水過程不了解等諸多不利因素。因此，筆者認為強化用水定額的過程管理是今后落實節水優先的重點內容之一。3.事后管理即節水后評估與用水定額標準的修訂，其目的在于總結節水工作中存在的主要問題，并根據管理實踐的需要和現實的用水水平進一步調整用水定額標準。事后管理中用水定額修訂的目的是明確和主動的，而當前各省用水定額修訂總體上是被動的，定額體系的構建往往不夠完善，實用性不強。因此該項工作應作為推動節水工作的一項重要措施推進。

三、意見和建議

一是用水定額管理必須與現有的基礎管理工作有效結合。用水定額管理不是孤立存在的，必須與計劃用水管理、規劃或建設項目節水評價、重點用水戶監控、建設項目水資源論證、取水許可審批、延續取水等水資源基礎管理工作緊密結合。二是進一步健全定額管理相關制度和措施。明確定額管理中各相關政府職能部門的職責，建立多部門的協作機制；建立定額管理與計劃用水管理相結合的有效機制，強化用水過程管理；建立統一的產品用水計量監督及管理制度，建立與管理要求相適應的用水統計制度，建立智能化的用水定額統計手段；與稅務、工信等部門聯合制定嚴格的用水定額管理執法措施。三是強化用水定額過程管理。以完善計劃用水管理為突破口，將計劃用水管理與定額管理有機結合，并將水平衡測試作為用水戶延續取水等相關基礎管理工作中的必備條件。此外，將重點用水戶監控、用水總量控制結合，將節水監督檢查融入用水過程管理。四是推進用水定額后期管理工作。開展節水后評估，并根據用水過程管理中發現的問題及時開展用水定額修訂工作。用水定額準入管理（事前）、用水過程管理（事中）、后期評估與定額標準修訂（事后）是一個整體，只有各環節工作整體推進，才能形成一套有效的管理體系。五是建立流域性乃至全國性的信息平臺。將各地區用水戶的計劃用水、實際用水、供水人口、主要產品及產量、單位產品用水量等信息整合，建立信息化管理平臺，打通定額管理與計劃用水管理關鍵環節。

參考文獻：

[1]中華人民共和國水利部.水利部關于嚴格用水定額管理的通知（水資源〔2013〕268號）[Z].2013.

[2]中華人民共和國水利部.水利部辦公廳關于做好用水定額評估工作的通知（水資源〔2015〕820號）[Z].2015.

[3]劉強，桑連海.長江流域部分地區用水定額評估及定額管理情況綜述[J].中國水利,2018(15).

作者:劉強 王海偉 單位:1.水利部長江水利委員會長江科學院 2.水利部長江水利委員會水資源節約與保護局