略論環境保護中的公眾參與

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農村環境保護中公眾參與不足的原因

當前農村的生產方式是以家庭為單位，家庭是農村最基本的單元，也是各項工作得以開展的主要支點。做好農村環境保護工作同樣離不開農民家庭這個支點?？墒牵L期以來形成的對政府和國家機關的依賴，使得農民對農村環境的保護關心不夠，積極性不足。即使有人想關心，也不知道從何下手，似乎在政府部門和農民參與之間，缺少了什么環節，隔了一層膜。導致出現調查所顯示的這種情況：農民明顯參與不足，即使說他們參與了也是被動參與，缺乏主觀能動性。究其原因有以下三點。（一）多數農民在觀念上欠缺對環境保護的全面性、全局性的認識。由于受小農經濟的影響，農民在生活方式和思想觀念上都帶有很強的分散性和封閉性特點。生產與生活以家庭為中心，容易把自己與外界的關系相互分離，在很多農民的意識里面，他們所要全心全力保護的環境僅僅是房前屋后的一己之地，而除此之外的則全然不在他們的保護范圍之內，對于這些具有公共屬性的環境的污染，他們采取一種“事不關己，高高掛起”的態度。這種狀態反映在環境保護中，則表現為只注意與自己有著直接而緊密聯系的環境利益，而對于公共環境部分卻采取“旁觀者”的態度。此外，一些基層組織和農民認為，農村尤其是山區植被好、容量大，受點污染沒關系，僥幸以為受污染的也不一定是本地。導致他們，在面臨經濟發展和環境保護的選擇時，往往忽視環境保護。（二）農民環境權利意識薄弱而且在環境受破壞時不懂如何應對。根據《人類環境宣言》和《世界人權宣言》農民參與環境保護是他們的天然權力；我國也形成了包括憲法在內的環境保護法律體系，明確了中國居民參與環境保護的法律責任（張穎，2008）?，F實卻是有不少農民乃至一些領導干部認為，要提高農業生產的效益或者追求更高的收益,自然避免不了對環境的污染和破壞,這是必須付出的代價。當某些機構或群體為追求經濟利益而無視對農村環境的破壞上馬某些項目時，由于環保知識的缺乏，大多數農民反應遲鈍乃至毫無反應。由于對自身擁有的環境權利無知，當然無法知道權利受到侵犯；等到危害已經產生，又由于文化水平及法制觀念的不足，或者表現出迷茫、或者采取不理性的行為，再加上某些政府部門的“拖延”作風，使得農民參與環境保護的愿望很難到及時實現。（三）農村環保公眾參與的法律規定不明晰，基層環保機構及人員素質有待提高?，F有的環境保護法關于農村地區的規定過于原則、寬泛，甚至出現空白；加上現行的監管體系中，有關職能部門各自為政，沒有形成相互銜接的執法管理網絡。使得部分農民盡管對環境保護有著強烈的愿望，但由于害怕遭受打擊報復而不敢檢舉、控告破壞環境的行為；加上沒有相關的制度保障農村公眾的監督權力，導致監督方式不合理、監督起不到實質性的作用。公眾監督的威力和效能不足。此外，基層執法隊伍的水平不高使得“執法必嚴，違法必究”無從談起，嚴重影響了農村環保執法的質量與效果。農村地區的環保管理人員空缺、設備落后，沒有能力進行環境質量檢測工作，使一些農村地區污染事故無人管，農民的參與性的舉報等環境糾紛咨詢無疾而終。

提升農村環境保護中公眾參與有效性的策略

公眾參與環境保護是國際公認的解決環境問題的重要手段。在這個大前提下，主動參與又比被動參與的效果顯著得多。雖然我國公眾參與公共事務管理的相關研究和機制建設與西方比起來相對落后，但只要選擇好正確發展策略，經過不斷的實踐和總結經驗，一定會找到符合我國實際的公眾參與農村環境保護的措施。根據前文的分析，目前提升公眾參與有效性的策略歸結為做好三方面的工作。（一）健全農村公眾參與環境保護的法律法規，提高農民的環境權利意識。我國雖然已經構建了完整的環境保護法律法規完整體系，但這僅是一個針對工業和城市污染的體系，有關農村環境保護的法律法規很少，只有為數不多的幾個部門法中提到了農村環境保護，即使提及也僅是一些原則性規定，操作性不強，更談不上對公眾參與環境保護進行具體的規定與規范（柳琦、曹慧麗，2012）。應以法律的形式規定公眾參與環境保護的權利，并對公眾參與環境保護的途徑、形式和具體程序做出具體的規定。惟其如此，才能使公眾真正參與農村環境保護獲得國家強制力量的支持。在這個大前提下，對農民進行全方位的宣傳和教育，加強他們對環境保護知識和法律知識的系統學習，提高他們的環境保護知識和環境權利意識，使他們主動成為農村環境的監督者，積極舉報或投訴不良行為。（二）著力加強環境信息公開，激發農民參與環境保護的主觀能動性。農村環境信息的公開涉及到農民的知情權、生存權和發展權。必須建立環境信息公開制度，向農民公布的環境信息不僅要公開，還要以公眾看得懂的方式公開（康瓊，2008）。對于企業生產造成的環境污染以及從城市向農村轉移的污染，環保部門不僅要進行處罰和代為公開環境污染事實、對企業產生的污染物種類和排放方式，還應評估污染對生活的影響；對于農業生產污染和固體廢棄物、生活廢水等生活型污染，在公布污染狀況的同時，還應附帶講解清楚污染的種類及每個種類所造成的影響以及會帶來的何種后果。與此同時，激勵農民自發參與到環境評價中來，懂得在發展與環保之間如何選擇，激發農民對環境保護主動性。為使農民懂得使用政策和法律武器來保護環境，相關部門應公開環保行政執法的有關政策和程序、公布環保執法的依據、收費項目和標準等，這方面的信息越充分，農民參與環境保護越有底氣。（三）發展農村環境保護的社會組織，豐富公眾參與農村環境保護的形式。農村環境保護是一個環境問題，更是一個社會問題。在保護農村環境這個問題上，政府一方獨攬的局面已經被證明行不通。要調動農民參與的積極性，需要在政府和農民家庭之間建立一個橋梁，這個橋梁就是農村環境保護的社會組織。從城市的實踐來看，不少以環境保護為目標的非營利性社會組織在提高公眾參與效率方面作用顯著。在農村環境保護中構建“政府—社會—農民”共治與互動的管理模式，有利于實現政府利益、社會利益和個人利益的共同發展（朱立志、邱君，2011）。現有條件下可以農民協會為重要的環保社會組織，整合村民的環保利益訴求，學會如何管理環境事務，維護自身的環保權利。政府部門則努力拓寬公眾參與的渠道，如建立環境事務聽證會制度，參與對環境有較大影響的建設項目的評估、開發規劃等的環境影響評價，參與有關的環境保護行動以及環境執法檢查，對有關的單位、個人的環境污染和破壞行為進行監督和檢舉，以及提起環境公益訴訟等手段，豐富公眾參與農村環境保護的形式。

公眾參與是最近幾十年在社會公共事務管理方面公認比較有效的社會行為模式。在我國的非營利組織發展過程中，環境保護這一類的組織發展最快，也最活躍；活動領域已發展到組織公眾參與環保監督、維護公眾環境權益、推動可持續發展等諸多領域（蔡定劍，2009）。這些在城市中取得效果的經驗值得農村推廣借鑒，在當前的新農村建設和農村社會管理創新中，農村社會組織的建設日益受到重視，相關政府部門在致力于促進農村生產發展方面社會組織建設的同時，有意識地對農村環保社會組織的建設做一些傾斜，將客觀上改變政府單獨面對環境問題的現狀，使農民對環境的保護行為從被動參與轉變為主動參與，真正成為農村環境的主人。

本文作者：陳寧工作單位：江西省社會科學院