環境監管失職罪刑法適用分析

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摘要:環境監管失職罪中河長的義務來源是其職權內容和責任內容，前者包括制定綜合治理方案和河流監督權力，后者包括水體保護、污染治理、生態修復的責任。河長在環境監管失職罪中主體條件的判定在除了政府工作人員之外，需要對民間河長、公益河長、村級河長進行分別探討。河長觸犯環境監管失職罪的行為模式有四種，分別是對水體資源、水質條件、流域設施、整體生態的保護失職，而對造成嚴重損害后果的司法認定則需要結合相應的司法解釋來判斷，以督促河長更好地履行職責。

關鍵詞:河長制;環境監管失職罪;河長;司法認定

2007年，為治理太湖藍藻瘋長引發的污染，無錫市政府推行了河長制。2016年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《關于全面推進河長制的意見》，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實，并對河長制推行的指導思想、基本原則、主要任務、保障措施進行明確規定。此后水利部和環保部聯合的《貫徹落實〈關于全面推進河長制的意見〉實施方案》，進一步明確了河長制工作的具體要求和保障措施，從中央層面推進河長制的開展。河長制的施行給水環境治理帶來了極大的便利，但同時也存在極大的挑戰。現階段河長制的推廣過程中存在著重視責任的分配、忽視對瀆職預防的問題。由于河長本身的定性不夠清晰，所以河長一旦瀆職觸犯環境監管失職罪，如何適用刑法也存在爭議。有鑒于此，對于河長觸犯環境監管失職罪的正確處理是下一步完善河長制工作需要解決的問題。只有對河長觸犯環境監管失職罪中的義務來源、主體條件、行為方式、損害后果的司法認定等有了清晰的認知，才能夠提出更好的預防措施，并且將相關經驗推廣到湖長制、灣長制等其他制度。

一、環境監管失職罪中河長的義務來源

河長制的設立初衷在于治理水環境污染，河長職權內容集中在如下兩個方面:第一，宏觀上制定管轄流域的環境綜合治理方案的權力。第二，微觀上監督河流流域環境的權力，這一職權屬于河長職權的較為細化的方面，無論是黑龍江大慶市的《大慶市安肇新河流域水環境綜合整治規劃》還是云南省的《云南省全面推行河長制的實施意見》，都對河長如何監督河道環境以及分配相關人員進行監管值班等方面做了詳細的規定［1］。河長制的責任內容主要有以下幾個方面:第一，保護水體資源。第二，防止水污染。第三，完善流域生態修復。河長需要對流域的整體生態環境負責，尤其是重視保護源頭地的水生態環境，建立完備的生態環境補償機制，以期在生態環境和經濟效益之間達到平衡［2］。綜合來看，河長在環境監管失職罪中的義務來源在于河長受國家公權力的委任而對其所管轄的河流擁有相對完整的治理權限，河長的身份來源可能多種多樣，但是其一旦被授予了河長的職務，就有義務對河流的生態環境進行整體的維護，這種維護涵蓋了河流前期的資料搜集、河流治理方案的確認、河流周邊環境的監督、河流水體資源的保護、河流水質污染的防治、河流小水利設施的維護等，上述這些構成了河長在環境監管失職罪中的義務范圍，要求河長在環境監管的過程中盡到相應的義務。

二、河長觸犯環境監管失職罪的主體辨析

河長是指受委派而對某一流域的水環境進行監管的公務人員。除了一般意義上的縣鄉一級的基層政府主官之外，還有其他類型的人員也會擔任河長。在環境監管失職罪的規定中，對行為主體的限定是“負有環境監督管理職責的國家機關工作人員”，前者作為縣鄉一級的政府主官，不論是所肩負職責還是自身的國家機關工作人員身份都符合環境監管失職罪的主體要求，但是對于其他類型的河長，則要考慮到主體的來源復雜性，需要進行具體判斷。其他類型的河長主要有如下幾類人員:一是社會上的非政府機關工作人員，即民間河長，二是各種公益組織推選出的河長，即公益河長，三是由村長或者村委會干部擔任的河長，即村級河長。民間河長并非國家機關工作人員，其身份多樣，既有退休職工、退休公務員，也有企事業單位的工作人員、記者或者專家學者。以南充市為例，為了增強河長制對水環境的監管力度，特別設立了“記者河長制”，以發揮媒體的監督功能，并取得了良好的效果，還受到了水利部的嘉獎［3］。民間河長不是國家機關的工作人員，不能作為環境監管失職罪的犯罪主體。由環保組織派人擔任公益河長可以最大程度地利用環保組織的專業性和組織性，甚至可以引用國外的先進管理經驗來運作河流流域的環保資本。對于公益河長失職時身份的認定，應該根據公益組織性質的不同區別看待，由政府注資設立的環保公益組織，本身就由政府牽頭設立，此類公益河長，應被視為由國家機關派出的工作人員，在其出現環境監管失職的行為時要和一般類型的河長同等處置。對于由民間資本自發設立的環境保護公益組織派人擔任的公益河長，在其出現環境監管失職的行為時，不應該將其視為國家機關的工作人員，不能作為環境監管失職罪的規制對象。村級河長應被視為國家工作機關工作人員，刑法第93條將村長以及村委會的工作人員包含在內，當其從事救災、防汛等有關公務活動時，可以將其視為國家工作人員，但是對于其是否是國家機關工作人員，則需要根據其工作的內容進行探究［4］。2002年第九屆全國人大常委會通過的《關于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》將依據法律法規行使國家行政管理職權從事公務的人也納入到國家機關工作人員的范疇［5］395，由此，村級河長符合環境監管失職罪主體的要求。

三、河長觸犯環境監管失職罪的行為方式

(一)對水體資源保護的失職行為對于水體資源保護的失職主要體現在對水體資源的重要性認識不足，包括浪費水體資源的行為和濫用水體蘊含動能兩種情形。河長因為其自身的失職導致整個河流流域水體資源的浪費和消耗時，應該對整個河流流域水體資源的浪費負責。除了一般意義上的水體自身的資源價值，水體價值還應該涵括水體的動能價值，河長對于其流域內水體動能的無序截取導致水體動能發電效用枯竭也應該算作是環境監管失職行為，表面來看這種行為是侵害了水體的經濟價值，但是在實際上這種行為可以視為對水體生態活力的破壞，層層截留的水源會出現水體污染等情況，當靜態的水體含氧量上升時，增高水體的整體微生物含量，更容易爆發藍藻等情形。以江西境內的樂洞河為例，幾乎所有有落差的支流都新建了小水電站，有的距離不足100米，整個江西境內共建有水電站3995座，整個長江流域共建有24100座水電站，從而導致了大量的斷流，對于水體動能的無序截取不僅導致水體動能的浪費，而且也造成生態環境的惡化，河長如果對于所轄流域內的河流亂建水電站的行為不嚴格審查，造成環境監管失職就應該負相應的責任。(二)對水體質量保護的失職行為水利部和環保部聯合的《貫徹落實〈關于全面推進河長制的意見〉實施方案》，對保護水體質量提出了明確要求，體現了國家層面上對于水體污染防治的重視，在各地的河長制運行文件中，對于河長工作績效的考核標準也在于能否在一定時間段內保障其管轄流域內的水體水質達標。以淮安市的《淮安市全面推行河長制實施方案》為例，其中對于考核結果的描述是淮安境內每日供水萬噸以上的集中式飲用水源地水質要求達標率98%，重點水功能區域水質達標率85%，徹底消除地表水喪失使用功能(劣于Ⅴ類)的水體和城鄉黑臭水體。河長對于其自身管轄流域的水體質量保護失職行為的認定過程中存在的一個問題在于河流所具有的流動性所導致的上下游河流水體交叉污染時對于河長的責任認定，當一條河流由于上游的污染導致下游水體的污染時，此時對于下游河長的責任認定，應該考慮其是否做出了足夠的預防措施，河長的職責要求其對于上游的河道污染具有一定的期待可能性，換言之河長應該對于上游的河道污染有著清晰的意識并且時刻關注上游河道的水質數據，當上游河道一旦出現可能污染外擴的情形時，下游河長應該積極做好預防措施，包括及時向上級河長匯報、擴大河道的徑流量、隨時關注水質數據、投放相應的凈水藥劑等行為，只有河長做出了相應的預防措施，才能認為其并未構成環境監管失職行為，否則即使是上游的水源導致的污染，下游河長也應為其環境監管失職行為承擔責任。(三)對流域設施治理的失職行為河長除了對河流的水體質量和流域的生態環境負責之外，其還需要對河流流域的水利設施等負有監管義務，這里的水利設施并非指用于水利發電的經濟設施，而是指有關水體環境保護的河流小水利設施，包括蓄水水庫、排污口、灌水渠、水質檢測器、水質監測浮標等，這些小水利設施的作用主要包括監測水體水質環境、保障水體循環、確保河流不遭受亂排亂放的廢水污染、保障河流不會出現枯竭等，綜合來看，這些小水利設施對于河流的生態環境的維護具有重要意義［6］。河長在流域設施的治理過程中，如果對河流小水利設施監管不力導致河流污染，最終應該承擔環境監管失職的責任，一是對河流的小水利設施的維護不利，尤其是對有關水體環境的關鍵性小水利設施，河長在監管的過程中對其維護出現紕漏，導致其存在河流環境破壞的隱患，最終發生了重大環境污染事故，則河長應該負有環境監管失職的責任。二是對河流的小水利設施的使用出現差錯，導致小水利設施沒有發揮應有的功效，最終發生重大環境污染事故，此時對于河長的責任不能一概而論，對于具有專業技能且符合環境監管失職罪的主體要求的河長，因為具有期待可能性而應該對這類事故負責，而并沒有相關專業技能的河長，因為不具有期待可能性，不構成環境監管失職罪。(四)對整體生態維護的失職行為河長對河流的環境維護歸根結底離不開對整個河流流域的生態環境的維持，如果僅僅將河長的監管范圍圈定在水體，則河流流域周圍的不可控因素就會大大增加。以南京地區為例，在推行河長制的過程中，出現的主要問題是整體規劃意識不強，綜合整治工作有待加強，有鑒于此，很多地區都授予了河長對河流周邊環境進行綜合治理的權限，因而河長對于河流整體生態維護工作也是其分內要務［7］。在河長對河流流域整體生態環境維護過程中，主要的失職行為有如下三種:第一種是河長制定的關于河流流域生態保護環境規劃不夠合理，例如河流的生態環境保護規劃不夠合理、前期的預調研工作不夠完善、對于水質污染的計算數值發生誤判等，這些行為都應該認定為是河長的環境監管出現失職。第二種是對于河流周邊的工業廢水、生活廢水的監管出現瀆職，由于河流具有一定的生態涵養功能，所以在規定范圍內的工業廢水和生活污水是可以排放到河流之中的，這也是河流流域生態鏈上的一環，但是對于排入河流之中的污水的水質和水量，則應該嚴格監管。第三種是對于河流周圍的綠植、農田等出現監管失職現象，河流周圍的農田如果使用較多的肥料，在經過雨水沖刷之后會流入河流之中，綠植也存在著同樣的問題，并且如果綠植破壞嚴重會導致河流周圍的水土流失，有鑒于此，河長應該對河流周圍的綠植、農田等會導致有機質進入水體的地方進行監管，防止出現水體富營養化現象。

四、對于河長觸犯環境監管失職罪中“嚴重損失”和“重大后果”的司法認定

河長的行為是否構成環境監管失職罪，需要滿足的一個重要條件在于罪名中所述的“致使公司財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果”，而這里的“嚴重損失”和“重大后果”的司法認定，立法并沒有給出明確的判斷標準，環境監管失職罪所造成的嚴重后果多是物質性結果和非物質性結果的結合，并且存在著非物質性結果多于物質性結果的情形，需要根據實際情況進行認定?，F階段對于河長觸犯環境監管失職罪造成損害后果的認定主要可以參考三種法律文件:一是1999年最高人民檢察院檢通過的《關于人民檢察院直接受理立案偵察案件立案標準的規定(試行)》(以下簡稱《立案標準規定》)，二是2006年最高人民檢察院檢出臺的《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》(以下簡稱《瀆職案件立案標準》)，三是2016年《辦理環境污染刑事案件司法解釋》(法釋〔2016〕29號)。《立案標準規定》對環境監管失職案件的立案標準傾向于對經濟損失的判定，對于其他非物質性損害后果的司法認定則語焉不詳，具體內容是:一是造成直接經濟損失30萬元以上;二是造成1人死亡，或者3人重傷，或者10人以上輕傷;三是使一定區域內的居民身心遭受嚴重損害;四是其他導致公私財產重大損害或者人身傷亡的重大損害后果［8］?！读笜藴室幎ā穼τ凇皣乐負p失”和“重大后果”的認定過于粗疏?！稙^職案件立案標準》對《立案標準規定》進行了一定的補充:一是重傷2人，輕傷4人或者重傷1人，輕傷7人或者輕傷10人以上;二是出現30人以上的嚴重中毒;三是個人直接經濟損失15萬元，或者直接損失不足15萬元，但是間接經濟損失75萬元以上;四是造成30萬元以上的公共財產、法人或者其他組織的直接經濟損失，或者直接經濟損失不足30萬，但間接經濟損失達到了150萬;五是造成基本農田或者防護林、特殊用林地等0．07公頃，或者非基本農田以外的耕地3．33公頃，或者其他土地4．7公頃受到嚴重的損害;六是造成生活飲用水源地地表水和地下水嚴重污染的?！稙^職案件立案標準》克服了以前文件中存在的立案標準過于粗疏，對于“嚴重損失”和“重大后果”的范圍涵蓋較窄的問題，同時將司法認定的范圍擴展到了應用水源地的地表水和地下水，這無疑有助于河長在觸犯環境監管失職罪時責任的確定，但是缺陷在于其對具體的水資源損害后果的確認沒有給出明確的判斷標準，并且只包括了飲用水，忽視了水體自身所蘊含的價值，不利于自然環境的保護?！掇k理環境污染刑事案件司法解釋》(法釋〔2016〕29號)進行了較大的補充:一是通過暗管、滲井、滲坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避監管的方式排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質的;二是重點排污單位篡改、偽造自動監測數據或者干擾自動監測設施，排放化學需氧量、氮氧化物、氨氮、二氧化硫等污染物的;三是違法減少防治污染設施運行支出100萬元以上的;四是造成生態環境嚴重損害的;五是致使鄉鎮以上集中式飲用水水源取水中斷12小時以上的。這5項增加的內容都和河長制的監管內容息息相關，一是詳細地描述了污染水體的方式，包括暗管、滲井，從而有助于判定河長的監管內容，二是將河流污染的預防納入到司法認定的范疇，三是對于河流流域內的小水利設施納入到司法認定的范疇，和上文所述的環境監管失職行為遙相呼應，河長如果對所轄流域內的小水利設施的維護監管流于形式將會承擔失職的責任，四是對于河流流域整體生態環境的重視，將司法認定的范疇進行了動態的擴大，重視河流環境生態的整體價值，五是科學地制定了司法認定污染物的標準，化學需氧量、氨氮、氮氧化物、二氧化硫等認定標準的加入將會使河長觸犯環境監管失職罪的“嚴重損失”和“重大后果”的司法認定更加具有司法公信力。

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作者:陳禹衡 單位:東南大學