突發公共衛生事件健康社區治理分析

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[摘要]健康社區是“健康中國”戰略實施的重要抓手。為控制病毒肺炎疫情的大規模擴散，政府將防控工作重心下沉至基層社區，然而部分社區在實踐中暴露了治理水平低下、基本保障欠缺及信任度缺失等問題。文章在梳理健康社區治理內涵的基礎上，分析疫情期間廣州市典型社區治理案例，初步提出了基于多元主體(居委會等社區機構、第三方組織、社區規劃師等)協作的健康社區治理機制，以期為健康社區研究提供基礎，為“健康中國”戰略的實施以及應對突發公共衛生事件的社區治理提供借鑒。

[關鍵詞]健康社區；社區治理；多元協作

早在2016年國家衛健委大會上，就指出“要把人民健康放在優先發展的戰略地位”，對“健康中國”戰略作出全面部署。但是，2020年春節前后，病毒肺炎疫情卷席全球多國，被世界衛生組織定性為突發公共衛生事件，這對于建設“健康中國”無疑是巨大的考驗?？紤]到病毒傳染性強、傳播面廣、潛伏周期長，國家和各省相繼出臺防控政策，將防治工作重心轉向以社區為載體的面源管控，以基層社區為抓手落實隔離管控工作。管控思路自上而下和自下而上并舉，管控重心下移，是對國家和城市治理體系的考驗，也是創新共建共治共享的社會治理格局、推進國家治理體系現代化的重要契機?；鶎由鐓^是實現“健康中國”戰略的基本單元，如何調動多方主體參與，建立協作治理機制，共建健康社區？因公共健康而起源的城鄉規劃學科、深入社區工作的規劃師，又如何在突發公共衛生事件中發揮專業的作用呢？本文在總結健康社區治理內涵的基礎上，以疫情期間廣州市的典型社區為案例，嘗試回答上述問題。

1病毒肺炎疫情中社區治理存在的問題

隨著我國防控工作重心下移，社區成為防疫第一線，在疫情防控、初期治療和監督核查方面發揮了重要作用。然而此次疫情期間許多基層社區缺乏應對經驗，大多社區仍沿用傳統的管理思維和模式，導致了以下問題：①民間力量與社區力量較為缺乏，不能很好地滿足眾多社區的需求；基層干部、網格員、物業人員和醫護人員等社區工作者數量較少，承擔著巨大的工作壓力。②醫療和生活資源匱乏，社區基本需求難以及時保障。③部分社區對流動人口實施排斥性管理，對于弱勢群體缺乏充分的關注和保護。④部分老舊小區組織管理水平較低，空間管治松散且社群關系復雜，難以實現封閉管理和病情排查。⑤在疫情及其衍生的社會問題所致的心理壓力下，部分社區居民對社區工作者缺乏信任，溝通斷層，不僅給社區疫情防控工作帶來不便，還會加劇社群的心理隔離。不同社區組織建設、管理水平、人口結構及關系網絡存在較大差異，在非常時期，傳統管理思路不但無法實現社區的差異化和精細化管理，而且在突發公共衛生事件的處理上也存在問題。本文關注面向疫情的社區治理模式，嘗試探討健康社區治理的范式。

2健康社區治理內涵

健康社區是指所有組織(正式/非正式)都能有效合作，進而提高居民生活質量和健康水平的社區，強調健康理念對社區建設的重要性，涵蓋了規劃、建設和治理全過程。其中，健康社區強調了治理的作用，從概念內涵上看，社區健康即多維健康，包括個體、社區相關組織和社區整體的健康(圖1)。因此，健康社區的實現需要社區內外部行動者的協同。健康社區治理是一項關乎防控傳染病爆發、維護社會穩定的綜合性行動戰略。其內容涉及范圍較廣，不僅包含社區軟文化的培育，還包括健康社區功能的建構。本文在多元主體協作視角下，從治理主體、功能和文化三方面出發，嘗試性地提出健康社區治理的內容框架。2.1組建健康社區治理工作隊伍。多元協作的治理工作隊伍是實現健康社區治理的重要基礎。通過居民、居委會、物業公司、第三方組織及其他社區工作者溝通協作、各司其職，將實現社區治理的效率最大化和成效最優化，并建立起長效的協作機制，提升社區的自組織能力。2.2健全健康社區服務體系。健康社區服務功能包括社區應急、社區公共服務供給和社區健康監測評估三方面。社區應急指建設和完善社區疫情應急管理的平時預防機制、資源動員機制、參與機制、災害防救能力建設機制，以及災害后的傷害評價、安全監測和修復機制。此次疫情期間，我國的社區應急主要停留在危機管理的PPRR模型中的應對階段。當前，應急服務應構建完善的防控工作流程，包括政策宣傳和消息采集、社區封閉和消殺防疫、資源保障和社區照顧、患者排查和就醫安排、情緒安慰和心理輔導等環節。社區公共服務供給是治理的基本保障，包括醫療資源、生活資源和健康理念(包括防疫咨詢)等方面。社區醫療具有患者信息收集和上報、初期診療設施供給等作用，有利于實現社區疫情風險的精準排查；社區治理對接城市應急物資保障體系，結合大數據預測本社區的需求，申請物資的種類和數量的調配，有針對性地提供醫療生活物資等服務；開展疫情認知與自我防范、防疫消毒、衛生習慣、垃圾分類、保潔等的宣傳和咨詢工作，同時注重疏解和安撫居民的情緒壓力，尤其是向弱勢群體傾斜。社區健康監測評估主要依托網格化管理、云服務平臺和大數據等信息技術，構建健康安全監測和防控管理信息技術平臺；重點保障疫情、防護、醫療就診和民生保障這四類信息的更新與公開；整合信息采集與更新、綜合評估、病例跟蹤、數據預測等功能，加強數據動態監測、風險評估，輔助防疫工作。2.3培養社區意識與價值觀。疫情期間健康社區的意識與價值觀主要通過韌性和健康兩方面的社區教育來構建。在韌性方面，加強社區疫情及重大安全事件防控意識，以及應急處理救助能力等的宣傳與培訓，將其納入社區教育的常規內容；在健康方面，社區需要建立積極的健康文化和價值取向，引導居民養成健康的生活方式和理念。社區認同則是推進公眾參與，促進居民參與健康社區建設和治理，形成健康社區治理與居民個體健康的良性互動。

3多元主體協作的健康社區治理—以廣州市為例

3.1基于居委會主導的健康社區治理案例。廣州市北京街都府社區以居委會為主導，主要負責摸查居民健康現狀，并動員社區工作者、在職黨員參與健康社區治理。首先，居委會充分利用該社區黨員和社區工作者的數量優勢，積極調動社區內部民間力量，組建專業治理隊伍參與社區疫情排查。其次，采用“微治理”模式，提高組織管理化水平，健全社區“微服務”體系。社區采用網格化管理，劃分6個社區健康支部網格，在每個網格支部分別安排社區醫生、社區民警和居委會工作人員組成“社區力量三人組”(圖2)，上門走訪網格居民，及時了解居民需求并反饋至居委會，該模式得到了廣東省衛健委的高度肯定。最后，對流動人口進行差異化管理，進行健康監測與評價。居委會按照越秀區的要求實施防控工作，為湖北來穗人員分發含健康服務卡的《致廣大來穗的湖北、武漢朋友的一封信》，并派“社區力量三人組”上門對相關人員的健康情況進行監測排查，主動為湖北來穗人員發放建檔立冊二維碼，引導居民主動上網申報健康狀況。3.2基于第三方組織的健康社區治理案例。在社區治理的語境下，第三方組織是以市民社會為基礎的中立組織，一般由不同知識背景但追求共同利益的人群組成，在參與治理過程中以解決問題為目標，以協調和監理為手段，合理平衡各方利益。社區中常見的第三方組織有社區有限公司、基金會等。本文以廣州市社會服務發展促進會(以下簡稱“社促會”)為例探討這一模式。社促會作為鏈接居民和社會組織—企業的橋梁平臺，在疫情期間，不僅發揮自身價值幫助社區中的弱勢群體，還聯動更多社會組織共同參與社區防治工作。社促會的社工站協助居委會工作，為社區居民尤其是居家隔離人士和部分行動不便的居民提供線上線下的社區服務，解決物資匱乏等問題，優化了社區服務功能。例如，在黃埔穗東街，社工線上對湖北來穗人員及有關接觸者進行每日電訪慰問和心理疏導，線下則有針對性地解決線上溝通所收集的居民需求，如聯系醫生為有需求的居民上門服務，為獨居老人申請生活物資緊急援助等。社促會聯動多方社會力量，向企業和社會征集社區工作所需要的口罩、酒精等防護物資與生活物資，如廣州市慈善會為社工服務站購置防疫物資提供資金支持、愛心企業為居家隔離的居民提供午餐。另外，社促會還推動廣州市社會工作協會制定《廣州市社工站病毒感染的肺炎預防控制指引(第一版)》，倡導社工行業開展“廣州社工紅棉守護行動”，推動了社會力量參與社區治理的制度化。3.3初步建構多元主體協作的社區治理機制。面對突發公共衛生事件，社區治理要以人為本，滿足居民尤其是弱勢群體的物資保障、衛生健康和社區安全等需求；疫情、物資調度等信息公開透明有助于協助居民實現有效的自我預警與防控。而這一切需要擁有專業治理能力或豐富社區生活經驗的多元主體協作，及時且有針對性地做出防疫響應。建構多方協作的社區治理機制能夠有效縮短時間成本，是推進社區疫情防控的重中之重。目前，社區規劃師尚未發揮一線作用，但作為社區治理的專業力量，應當承擔起協助疫情防控的社會責任，在未來其可運用自身專業技能，為社區疫情防控建言獻策，實現健康社區的科學化和高效化治理。在協作工作中，居委會按衛生部門和街道的要求，在社區中組建社區疫情防救組織并組織和監督應急管理工作，區治理與居民個體健康的良性互動。

3多元主體協作的健康社區治理—以廣州市為例

3.1基于居委會主導的健康社區治理案例。廣州市北京街都府社區以居委會為主導，主要負責摸查居民健康現狀，并動員社區工作者、在職黨員參與健康社區治理。首先，居委會充分利用該社區黨員和社區工作者的數量優勢，積極調動社區內部民間力量，組建專業治理隊伍參與社區疫情排查。其次，采用“微治理”模式，提高組織管理化水平，健全社區“微服務”體系。社區采用網格化管理，劃分6個社區健康支部網格，在每個網格支部分別安排社區醫生、社區民警和居委會工作人員組成“社區力量三人組”(圖2)，上門走訪網格居民，及時了解居民需求并反饋至居委會，該模式得到了廣東省衛健委的高度肯定。最后，對流動人口進行差異化管理，進行健康監測與評價。居委會按照越秀區的要求實施防控工作，為湖北來穗人員分發含健康服務卡的《致廣大來穗的湖北、武漢朋友的一封信》，并派“社區力量三人組”上門對相關人員的健康情況進行監測排查，主動為湖北來穗人員發放建檔立冊二維碼，引導居民主動上積極動員居民參與社區治理，并及時向上級反饋居民訴求(圖3)。在大多數社區中，第三方組織一方面在政府購買服務的基礎上參與治理，提供社區治理相關服務并引導更多的社會資本支持政府的社區治理工作；另一方面在疫情防控中協助居委會工作，并深入居民群體，共享疫情相關信息，協調治理工作中的訴求沖突。隨著協作進程的推進，第三方組織在居委會的支持下逐漸成為社區治理的內生性組織力量。居民個人是疫情防控的關鍵，應自覺居家隔離，配合應急管理工作，積極參與社區治理活動，增強其對社區防疫治理的認同感。此外，在部分社區，物業公司可在居委會監督下協助開展日常防疫工作，充當居委會和居民間的溝通橋梁，傳遞疫情信息和居民訴求。在疫情預警、決策制定方面，仍需要專業力量的參與。社區規劃師可運用專業技能，在健康社區評估、初期決策和協作溝通方面為健康社區治理提供專業建議。例如，利用LBS大數據精準預判傳染病傳播的時空趨勢和評估社區感染風險，進而為疫情監測預判、人員識別與分類管理、信息等提出建議，輔助決策；協調社區間需求，科學劃定物資和公共服務供應的服務半徑，并提供均等化、全覆蓋的臨時物資和公共服務供應點空間布局方案；在充分掌握疫情空間數據和信息的基礎上，為居民的必要性出行提供路線規劃，提供就診點的最優選擇，以降低接觸性感染風險。

4結語

多元協作的方法為提升健康社區治理質量與效率提供了新的范式。健康社區治理的核心在于通過各方力量高效率、高品質的協作，建構基于社區單元的治理系統，保障社區在突發公共衛生事件時的運作。這對“健康中國”目標的實現具有一定的參考價值。本文案例具有一定的代表性，但不足以囊括我國城市健康社區治理的所有類型；對于協作主體與其他參與主體的影響機制探討較淺，這也與實踐的時間較短有關。在未來的研究中，需擴充健康社區治理的實證研究，進一步探討協作類型及實用性，另外需繼續深化對健康社區治理方法的研究，將重點放在制度化建設、預防體系拓展等方面。

作者:袁媛 何灝宇 陳玉潔 單位:中山大學地理科學與規劃學院