基于動力學的地稅評估

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本文作者：劉丹丹丁媛工作單位：華中科技大學公共管理

作為政府組織的地稅系統要評價組織目標實現的程度，需要從與其業務相聯系的各主體進行評價。某市地稅長期以來就“四個滿意度”為工作標準，將組織績效評價主體明確到納稅人、地方各級黨政領導、社會各界和內部干部職工四個主體?！八膫€滿意度”的評價主要針對地稅系統、地稅業務以及地稅人員三個總體評價，這三大評價指標能夠由納稅人、地方黨政、社會各界、內部職工評價間接反映，因此這就說明地稅總體滿意度與四個主體滿意度存在邏輯上的關聯性，四大主體的滿意度能夠通過權重設計表示總體滿意度。(一)評估主體地稅系統根據組織內部業務分工、部門職能定位將評價稅收部門工作的主體分為廣大納稅人、地方各級黨政、社會各界和內部干部職工四個主體，這一劃分科學、合理確定了績效評估主體。通過研究論證我們認為:表現組織整體績效的組織———業務———人員的績效通過研究這四類群體的認知與行為能夠間接地反映。因此有如下評價主體關聯圖，如圖2所示。在稅收工作績效考核體系中要把“黨政是否滿意、社會各界是否滿意、納稅人是否滿意、內部干部職工是否滿意”②作為衡量稅收工作好壞的四個基本標準，他是地稅系統外部和內部對稅收管理工作總體與結構績效的多維評價結構。四個評價主體的滿意度評價是同時針對組織、業務群和人員三個總體的，因此，地稅系統的總體績效可間接由黨政領導、廣大納稅人、社會各界和內部干部職工四個群體的滿意度的加權組合來表述，地稅系統為待考評對象。(二)評價指標的分解與合成我們將地稅系統的總體滿意度定義為:W=(W(G，X，Y))其中，向量G={G1，G2，…，GN}對應著稅務局整個組織系統，它是地稅組織系統的分解模式，Gi代表各級稅務組織機構，如省局、地市局、縣區局等機關;向量X={X1，X2，…，XM}對應于地稅系統的整個業務集合(業務系統)，Y={Y1，Y2，…，YP}對應于地稅系統不同崗位的工作人員全體。按照前面所述的滿意度定義可知，地稅系統的業務績效可以通過內部干部職工滿意度評價、地方各級黨政滿意度評價、社會各界滿意度評價和廣大納稅人滿意度評價來間接衡量，其總體滿意度可分解為W1(G，X，Y)(地方各級黨政滿意度)，W2(G，X，Y)(廣大納稅人滿意度)，W3(G，X，Y)(社會各界滿意度)，W4(G，X，Y)(內部干部職工更加滿意度)分別進行測量，并通過權重體系合成為總體更加滿意度。因此，地稅系統四個更加滿意度可表示為分類測量的加權組合:W(G，X，Y)=λ1W1(G，X，Y)+λ2W2(G，X，Y)+λ3W3(G，X，Y)+λ4W4(G，X，Y)其中，Wi(G，X，Y)對應于黨政、納稅人、社會各界和內部干部職工滿意度，λi對應于各自的權重，W(G，X，Y)為總體滿意度。在這一分解過程中有三點需做以下說明:1、交叉項或相互作用(Wü(G，X，Y)項處理問題。在評估模型中假設整個滿意度系統是可分離的，其交叉或交互重疊項被主觀省略(假設(Wü(G，X，Y)=0)，因而也可能帶來評價誤差。例如，由于黨政領導會關注社會各界對地稅系統的評價，因此社會各界滿意度與黨政滿意度之間可能存在正相關性(Wü(G，X，Y＞0)，而地稅內部干部職工滿意度在某些方面(如執法、收稅管理)會與納稅人產生沖突，因而可能出現負相關問題(Wü(G，X，Y)＜0)。2、對組織中人員測量評價處理((Wü(Y))通常在具體的分析中應該忽略對人員的單獨分解分析。這是因為作為一個管理系統，納稅人、黨政領導和社會各界總是與各層級的稅務局這一特定身份的主體發生作用，而這些人員最終又總是隸屬于地稅系統的職能部門，因此從職能部門進入評價可間接地代替對人員的評價。這與組織行為學評價有相同之處，也有不同之處。通常認為，四個滿意度更多地立足于對組織的評價，而對人員的評價則由組織內部的獎懲和管理措施來進行配置。如此處理可能更接近真實也更客觀反映了組織管理的一般程序。3、滿意度分類測量的總體合成問題。即是否有必要將四個更加滿意度合成為總體滿意度的問題。本次研究的目的是建立組織的整體滿意度評估系統，在以上行文中已經闡明四個滿意度與總體滿意度存在邏輯關聯，因此存在總體合成程序。

模型確定后需要關鍵節點來確定評估指標的細分指標，對于地稅系統來說可供外部評價的業務、組織、人員的組合關系可以分為以下幾大類:①業務定位W(X);②組織職能定位W(G);③人員定位W(Y)。④業務與組織定位W(X，G)⑤業務與人員定位W(X，Y)⑥組織與人員定位W(G，Y)⑦業務、組織與人員綜合印象定位W(X，G，Y)一般來說將模型中的關注重點定為業務定位①和組織定位②兩類，而將人員定位③內含于W(X)和W(G)中。即，通過組織職能和業務兩個途徑來考察整個地稅系統的滿意度。盡管在指標設計過程中也存在大量的關于針對稅收系統人員的評價。即:W(G，X，Y)=λ1W1(G(y)，X(y))+λ2W2(G(y)，X(y))+λ3W3(G(y)，X(y))+λ4W4(G(y)，X(y))業務定位是指因業務需要而產生和重組組織的職能;組織定位是指定位組織將新產生業務或重組業務授權到組織中。(一)基于業務指針的滿意度分解地稅系統作為業務組織，其職能是為政府、納稅人提供服務流，評價主體按服務總體職能分解為業務集合，所有滿意度評價者與組織接觸點均發生在業務層面(X)，形成印象并對組織滿意狀況投票(W(X))?；蛘哒f，滿意度評價可以通過對整個組織中的業務窗口和業務定位導入，并對其進行印象評估。將稅收系統業務(X)細分為子業務集合x=(X1，X2，…，Xn)，則各項滿意度分別為:W''''1(G，X)=W''''1(X)=W1(X1，X2，…，Xn)W''''2(G，X)=W''''2(G，X)=W2(X1，X2，…，Xn)W''''3(G，X)=W''''3(G，X)=W3(X1，X2，…，Xn)W''''4(G，X)=W''''4(G，X)=W4(X1，X2，…，Xn)其中，W''''1(G，X)=W''''1(X)代表地方各級黨政領導通過相關業務途徑而生的對地稅系統的滿意度評價，W''''2(G，X)=W''''2(G，X)則是廣大納稅人通過稅收管理與服務業務對地稅系統的滿意度評價，W''''3(G，X)=W''''3(G，X)是社會各界視角的滿意度印象評價，W''''4(G，X)=W''''4(G，X)是地稅系統內部干部職工對本系統內部的滿意度評價。(二)基于職能指針的滿意度分解組織可按照職能分解，并按照權、責一致，分工合作而產生組織行為。分解后，稅收系統G可分解為:G={G1，G2，G3，…，GN}管理和服務總是對應于相應的組織職能部門的，因此將整體服務度按照職能歸責分解為W(G，X)=W(G1，G2，G3，…，GN)。所以將產生四個滿意度:W″1(G，X)=W(G1，G2，G3，…，GN)W″2(G，X)=W(G1，G2，G3，…，GN)W″3(G，X)=W(G1，G2，G3，…，GN)W″4(G，X)=W(G1，G2，G3，…，GN)其中，W″1(G，X)是指基于整個組織系統的地方各級黨政更加滿意度測評;W″2(G，X)是廣大納稅人對地稅系統的評價;W″3(G，X)是社會各界對地稅系統組織整體的認知評價;W″4(G，X)是稅務局內部干部職工對自己系統管理現狀的評價。各級組織被職能化后，將面臨兩個重要問題:一是各級職能部門內部之間產生的獨立相關行為績效，它由組織職能說明書及相關業務網絡所定義，該業務群及網絡由權責邊界相對清晰的業務功能單位W(Gi，Gi)表示;二是因各部分業務交叉關聯響應而引起的聯合績效問題，如因各種隨機因素而產生的臨時業務組織、業務交叉組合、業務互補需求、聯合及關聯合作關系、群體與團隊聯合績效等，都會導致各種組織職能部門之間的相互性、外部性和關聯性關系。定義這種關聯關系為:W(Gi，Gj)。它由各自組織的獨立業務(W(Gi)、W(Gj))滿意度和關聯業務滿意度W(Gi∩Gj)構成，因此總的合成滿意度W(Gi∪Gj)分解關系為:W(Gi∪Gj)=W(Gi)+W(Gj)+W(Gi∩Gj)如果:W(Gi∩Gj)=0，即業務不相關，可獨立定義;W(Gi∩Gj)＞0，即存在合作、聯合可能性;W(Gi∩Gj)＜0，即存在扯皮、諉責、沖突關系。(三)業務———職能組合由于社會習慣上將地稅系統組織、業務、人員作為一個整體進行認知，即一旦對稅收業務不滿意，即指對其管理(職能管理與領導管理等)不滿意，也是指對稅收系統的人員不滿意，因此在理論上我們認為無論是通過業務(X)，組織系統(G)，還是通過人員角度(Y)，最終產生的滿意或不滿意總體結果應該是等同的。即:W(X)=W(Y)=W(G)=W(X，Y)=W(X，G)=W(G，Y)=W(X，Y，W)因此，四個評價的滿意度最終可能會產生滿意度———業務———組織的組合配置與相互調整。即從四個評價主體的滿意度來發現和識別業務結構問題，再從業務追溯到職能部門，通過職能部門的責任制度追溯到個人。這方面的信息反映在表2《滿意度———職能機構———業務關聯表》中。(四)業務循環體系業務循環體系是指四個滿意現狀———四個滿意度管理之間的循環強化程序，其銜接層為組織、業務和內部干部職工。將其分解為兩個分解路徑:1、滿意度現狀路徑。從四個滿意度評價主體(W)———業務滿意度(X)———職能(G4)部門滿意度———職員(Y)滿意度———地稅系統整體滿意度(W)現狀。該過程的邏輯是:從四個滿意度評價主體出發，尋找業務、職能部門和地稅系統人員之間的滿意度組織傳遞關系;通過這一過程，我們即可以發現地稅系統總體的滿意度現狀，又通過它了解了影響滿意度評價的內部業務、組織結構和人員行為。2、四個評價主體的滿意度戰略管理路徑。由于我們從現狀路徑中已經發現了滿意度的問題地圖，因此我們可以進行逆向歸責管理，即從W''''→G→Y→X→W。這與組織行為學中的一般管理程序是相適應的:即，將四個滿意度管理目標層層分解到對應的職能部門，再通過職能部門定位落實到地稅考核系統中的所有工作人員，再通過地稅系統的工作人員的業務管理和服務與目標評價主體(黨政、納稅人、社會各界和內部干部職工)相聯結，落實和提高四個滿意度。需要說明的是，組織分為內部公共服務與管理崗位和為外部管理服務的兩種:G=(G1，G2)，前者之所以屬于公共崗位，是指它可以同時為上級、橫向和業務部門提供多樣化支撐，而直接面向外部的部門屬于相對獨立的部門。這樣，組織內部將產生2＊2業務組合分工:表3地稅局內部關聯關系G(G1，G2)地稅局(G)G1G2G1地稅局各級內部行政職能關聯系統內部與前臺之間的業務報務與支持系統G2對前臺業務進行管理的內部職能部門系統各種前臺業務主體之間的相互關聯系統

地稅系統績效評價體系的建立首先從研究對象開始，在詳細解剖組織(稅務局)—稅收業務系統—評價對象(納稅人、黨政、社會各界和內部干部職工)的基礎上，描繪出工作關系圖及其相互響應關系。通過分解的四個評價主體的滿意度來衡量地稅系統工作的績效水平;通過對地稅系統內部業務、組織和管理等的結構分析，對地稅系統整體狀況進行關鍵點識別，并據此對地稅系統進行組織行為學審計來發現目前稅務工作主要存在的問題;通過地稅系統的業務組織地圖和組織行為學解讀，將評價主體的滿意度導入到地稅系統的戰略管理層面，促進四個評價主體滿意度的提高;通過將總體績效考核體系與地稅系統的業務績效評估與考核系統進行流程銜接，將總體績效評估轉化為日常組織管理程序。將“廣大納稅人是否滿意、地方各級是否滿意、社會各界是否滿意、內部干部職工是否滿意”四個評價主體的滿意度納入稅務部門的管理理念并積極推行，不僅具有持久的實際意義，而且將會成為理論界長期關注的研究課題。“四個滿意度”能夠同時與服務性政府、責任政府、和諧社會等重大公共管理理念兼容，并且與目前國際盛行的新公共管理運動等理論探索相一致，有著重大的理論意義;從實踐方面來看，地稅系統在管理實踐中能夠充分的運用“四個滿意度”不僅能夠了解地稅系統工作的總體績效水平，還可進一步提高稅務部門的服務能力，更是以實際行動詮釋了新公共管理，將會開啟新公共管理實踐的新篇章。