土地征收的財產權利保護研究

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土地征收中被征收人財產權利保護存在的問題

（一）征收利益分配不合理以征收耕地為例，保護耕地是我國一項長期的基本國策，國家為保護耕地制定了最嚴厲的措施，對征收耕地的補償設置了比征收其他類型用地更廣的補償范圍和更高的補償標準。《土地管理法》第47條第2款規定的耕地征收補償范圍主要包括：土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物和青苗補償費。該四項補償項目只是對土地直接利益損失的補償，而對與被征收土地有間接關聯以及因此而延伸的一切附帶損失不予以補償，如租金損失，更不能從政府高價出售被征收土地而獲得的土地使用費中分享利益，而該合理預期的利益的缺失就是讓被征收人感到不公平之緣由?！锻恋毓芾矸ā返?7條第6款中對土地補償費和安置補助費的補償總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍，但現實中，政府為減少補償費用，增加財政收入，往往并不會給予被征收人較高的補償。據學者考察，各地方對土地、對該兩項補償費相加的平均補償倍數約為法律規定最高標準的一半。［2］而根據《土地管理法實施細則》第26條的規定，土地補償費歸農村集體土地所有權人所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，安置補助費在統一安置時，由集體土地所有權人或其他安置單位享有，只有在農民不需要安置時，才歸農民所有。因此，在實際發生土地征收的場合，對農地的補償，一部分給了集體土地所有權人，一部分給了農民。這樣，本來就不太多的補償費用減去土地所有權人的利益分配，最終依靠土地維持生計的農民得到的只能是更小的一個份額。據學者調查，在某地因土地征收而產生的利益分配中，征收每畝耕地，農民集體及其成員所分配的收益僅占2．17％，政府利益集團所獲得的收益占7．83％；征收每畝非耕地，農民集體及其成員所分配的收益則占26．07％、政府利益集團所獲得的收益占73．93％。［3］而據有關部門統計，目前，在城市建設占用農業用地過程中，土地收益的分配比例大致為：農民只得5％－10％，集體土地所有權人得25％－30％，余下的60％－70％為縣、鄉、鎮各級政府所得。［4］政府通過征收，低價買入，高價賣出，從中獲取了大多數的利益（以至于被稱為“土地財政”），而被征收人只得到極少的一部分。（二）補償標準低《土地管理法》第47條第1款規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償?！卑赐恋卦杏猛窘o予被征收人補償，并沒有合理地保障被征收人的利益。農地無論對于國家、集體還是個人來說都是一種稀缺資源，其使用價值只會不斷地增長，而土地承包經營權人作為個體，衡量其存在價值的財產所有權利益也會不斷的增大，但政府在進行征收時，通常不以市場標準做出補償，而是按照原財產的價值和用途為補償標準，通常采用“年產值倍數法”來計算補償費用，實際上兩個標準計算出來的結果相差甚遠，并沒有體現出被征收財產的真正價值，充其量是一種象征性的補償。被征收人的土地一旦被征收，其賴以維持生活的來源就將喪失，如只給予較低的補償，農民甚至連最基本的生活都無法保障。本來以“公共利益”為目標的征收法律制度，非但不保障被征收人的合法利益，長此以往公民的財富進取心和由財產所有權而生的安全感也會深受影響，反而使被征收人對征收行為普遍產生抵觸心理，談“征”色變，這無疑違反了文明社會之進步目的。（三）被征收人在補償定價機制中無發言權我國現行的土地征收補償定價權單方面掌握在政府手里，被征收人只能被動地接受政府給予的補償，而這種補償并沒有考慮到被征收人的各種利益，完全可以看作是政府給予被征收人的一種單方施舍，這種思想觀念完全是計劃經濟的產物，并沒有把保護被征收人的利益看作是征收制度不可缺少的內涵，而是一種單純的行政強制征收行為?！锻恋毓芾矸ā返?7條第2、3款規定：“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定?！闭魇粘匾酝馄渌恋氐难a償標準及青苗、地上附著物補償的標準，法律賦予由各省級地方制定標準。然而，在實踐中，各地有立法權的機關或政府部門很少依次制定補償標準，絕大多數地方授權下級地方人大或政府制定標準，這樣一級一級授權，最終實際制定標準的是各市、縣的人大或政府。［5］因此可以想象，為了減少征收成本，提高財政收入，各地政府只會制定較低的補償標準。此外，各地政府在制定補償標準時往往采取“一刀切”的形式，并沒有考慮到被征收土地的土質差別及被征收人已投入的成本，被征收人的實際損失，也沒有賦予被征收人談判和補償異議權?！锻恋毓芾矸ā返?8條規定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體土地所有權人和農民的意見?！痹谥贫ㄕ魇昭a償方案之前，被征收人無表達利益訴求之機會，唯在政府補償方案制定后，被征收人才有機會了解其權利被保護的程度，且法律沒有規定被征收人在表達意見后的處理措施，更沒有規定被征收人對補償方案產生異議時的救濟措施。《土地管理法實施條例》第25條雖規定了被征收人可以提出異議的權利，但該異議對被征收人并不具有任何實際意義，異議的效力僅在于有權拒絕辦理征地補償登記手續，有權拒絕辦理征地補償、安置手續。這種情形的異議不僅對被征收人權利的保護無實際效果，反而阻塞了其權利救濟渠道，導致上訪事件的不斷增長以及其他惡性私立救濟事件的上升。

完善被征地農民權利保護的思路

征收法律制度從本質上來說是公權力對私權利的侵犯，只是以“公共利益”為名來擺脫行為違法的特性。在公權力和私權利的博弈之中，由于公權力天然地處于強勢地位，被征收人處于弱勢的地位，如對政府的征收行為不做任何限制，很容易導致公權力的膨脹，進而侵害到被征收人的私權利。因此世界各國在制定征收法律制度時都對公權力進行限制，賦予被征收人強有力的保障措施。其具體表現就是：嚴格限制“公共利益”的范圍，征收行為要取得被征收人的同意，補償安置措施合理到位等。如在法國，最高行政法院在長期實踐中形成“損益對比分析”審查機制，用以保護私有土地所有權和捍衛公共利益。［6］在美國，對私人權益的保護更是全方位的，只要被征收人不同意，開發商和政府就沒有權利強制拆遷其財產，以至于出現“美國最?！斪討簟崎_發商更改大樓設計”的現象，在美國被認為是正當保護權益的行為。因此，我們認為有必要借鑒國外的做法，完善我國的征收法律制度，在征收中切實保護被征收人的合法權益。為防止一些地方政府及其工作人員以公共利益為名，濫用征收權力，損害農民的利益，必須強調要遵循法定的程序，通過程序來保障農民的合法權益。（一）建立健全征收利益分配機制⒈轉變征收補償觀念，把征收制度看成是利益再分配的機制。在農地征收中，涉及農民的利益與公共利益的分配問題。征收因公共利益而起，而政府并不是當然的公共利益的代表，現階段，作為征收的主體，政府實施征收的目的并不單單是為了公共利益，在很大程度上是“賣地”增加財政收入，而這是與征收制度的初衷背道而馳的。農民也并不是與公共利益毫無瓜葛，農民一方面通過轉讓農地使用權，使其私人利益讓位于公共利益；另一方面作為個體，農民有權從公共利益中享受福利，分享公共利益，該利益分享包括征收產生的利益。因此，征收單位不能為了財政收入，依靠征收制度侵害農民的權益。⒉建立利益分享機制。農民轉讓給征收單位的農地價值與征收單位市場運作后的價值有很大的差額，目前，農民無法從“剪刀差”中獲取利益，這是引起矛盾糾紛的源頭。因此，有必要圍繞著這部分價值差額在征收單位與被征收人之間建立一個利益分享機制，該機制分配的原則是公正、公開、合理，避免某一方的利益過度膨脹，確保雙方主體和諧共處。（二）完善征收補償程序正當的程序本身具有減壓閥和緩沖期的功能，其能夠將一些征收中的矛盾轉化為技術問題，易于為利益相關方所實際感受，能增加彼此的理解和認可，有助于爭議的有效解決，并通過程序的控制，可以預防爭議的發生。［7］因此，在公權力與私權利角力中，設置正當合理的程序，對農民權利保護具有無比重要的作用。雖《物權法》在其第42條、第44條中已特別強調了征收補償必須依據法定的權限和程序開展，但農民作為農地征收中的利益相關人，在征收之前的程序中仍然處于被邊緣化的狀態。⒈健全征收告知制度。在征收開始之前，行政機關對擬征收事項的范圍應提前進行公告或書面告知農民，并寫明實施征收的原因及用途，增強征收工作的公開性和透明度，使農民對征收的基本情況做到心中有數，且給予被征地人一定的異議期。在異議期內要聽取農民的意見，如果農民對征收事項的范圍及補償有異議，應當通過舉行聽證會的方式，讓農民得以充分表達自己的利益訴求，聽證費用由征收單位承擔。⒉引進談判協商程序。為破除征收中行政機關單方的定價機制，可以先由征收人制定初步的補償安置計劃，然后征求農民的意見，如農民對補償安置計劃有異議，征收人應在法律規定的期間內，召集農民及其他利益相關方談判商議補償安置計劃。另外，在對征收補償協議進行談判的過程中，應在具體的補償項目和補償標準問題上與每個農民達成一致，不能硬性規定補償的項目和標準；應根據農民的實際情況，在充分協商的基礎上以合理的價格補償。在農民與征收人就補償安置協議發生爭議時，不允許所謂的“異議不改變決定”的情形，應建立征收撤銷制度，在大多數農民對補償安置協議存有爭議，且無法達成一致時，征收的決定要予以撤銷，不能單方面強制實施征收。如只是少數農民對補償安置協議有異議，應允許有異議的農民有權選擇提起行政復議或行政訴訟，在最終的裁決作出之前不允許對農民強制征收，以保證異議的被征收人獲得行政和司法救濟。只有在農民同意征收事項且對補償協議達成一致意見時，才可以開始實行征收。這樣就可以有效地避免因征收引發的各種矛盾．從而使征收既符合公共利益，又對私人利益給予了合理的保護。（三）司法機關行使征收補償最終裁決權司法救濟是保護被征收人權益的最后一道防火墻，法院在征收制度中應發揮中間裁判者的角色。關于征收補償的問題，最開始由征收人在行使征收權時負責制定補償協議初步方案，然后由農民與征收人在談判協商的基礎上，制定具體補償方案。當雙方不能就補償方案達成一致時，農民可以向法院提起訴訟，由法院發揮最終裁決作用。農民向法院提起訴訟的性質為民事訴訟，由法院按照民事訴訟的規定審理?？紤]到現實中法院與行政機關的關系，為保證法院中立地位，建議受理征收補償爭議糾紛的法院為征收單位的上一級法院。如：張某與某區人民政府因征收補償爭議引發的訴訟，該區法院就實行整體回避制度，由該區所屬市的中級人民法院行使管轄權。因此，針對征收補償訴訟實際上行使管轄權的法院為中級法院、高級法院和最高法院。

本文作者：李興濤張明工作單位：秦皇島市山海關區人民檢察院