試論政府建設的價值與模式

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服務型政府建設的價值取向

服務型政府建設是一個系統工程，涉及到政府管理體制改革的方方面面，建設服務型政府需要在行政管理體制的各個層面進行創新。在內容廣泛的服務型政府建設中，有一個核心需要牢牢把握，那就是服務型政府建設的價值取向。關于服務型政府建設的價值取向，雖然在表述上存在著差異，但是目前理論界對其核心思想的認識基本上是一致的，即“以人為本”。服務型政府是一個“以人為本”的政府，“以人為本”其實就是以公民權利為本位，以公民利益最大化為首要目標?！耙匀藶楸尽钡膬r值追求，為服務型政府建設提供了可靠的理念支撐，規定了服務型政府建設的目標方向。堅持“以人為本”的價值追求，核心是處理好公共權力與公民權利之間的關系，確保公共權力設定、行使和監督的公共性。（一）更新理念，變“官本位”為“民本位”究竟是“以民為本”，還是“以官為本”，是考驗服務型政府建設成敗的試金石。服務型政府建設的基本價值取向是“以民為本”，只有堅持“民本位”的行政管理體制改革才是服務型政府建設指導下的體制改革。在我國，“‘官本位’觀念深深扎根于民族文化之中，難以在短期內改變?！保?］“官本位”的理念必然催生“對上負責”的工作模式，凡事都以上級領導的指示為出發點和落腳點，以上級領導的評價為標準，社會公眾的意見和要求往往成為陪襯甚至完全被忽視。這種以“官本位”為指導，以“對上負責”為主要工作模式的政府不是真正的服務型政府。因此，真正的服務型政府要求行政管理體制改革必須更新理念，變“官本位”為“民本位”，以社會公眾的需求為工作的出發點和落腳點，以社會公眾的滿意為工作好壞的衡量標準。（二）依法設定和配置行政權力行政權力是一種公權力，其決定著行政管理過程中人、財、物的配置和運行，行政管理體制改革與創新始終圍繞的一個核心就是行政權力。如何設定和配置行政權力是行政管理體制改革與創新必須面對的一個問題。服務型政府建設要求行政權力的設定和配置必須體現公共性，以維護人民群眾的根本利益為終極目標。這就要求行政權力的設定和配置必須在法治軌道上進行，無論是行政權力的設定、配置和行使，還是對行政權力的事前、事中和事后監督，必須嚴格按照法律法規的規定進行，真正做到依法設定、依法行使和依法監督，這也是法治政府的基本要求。（三）優化行政權力行使程序濫用行政權力嚴重破壞了行政權力的公共性，嚴重損害了政府的形象，對服務型政府建設造成了惡劣影響。而控制行政權力濫用的最有效方法是行政權力行使的程序化。所謂程序化就是指行政權力的運行要按照法律法規規定的方式方法、時限和步驟有序進行。如果出現程序違法，即使實體合法，也要認定為行政行為違法，由行政主體承擔違法責任。程序化可以避免行政權力行使的暗箱操作，可以提高行政權力行使效率，可以提高行政權力行使的民眾認可度。公正的行政權力行使過程是保證其公共性和服務性的前提，行政權力行使程序化因此成為服務型政府建設中體制改革與創新的重要內容。（四）強化行政權力行使的責任追究制度控制行政權力濫用的另一個有效措施就是強化行政權力行使的責任追究制度。責任追究意味著懲戒，懲戒的后果是剝奪和限制行政權力行使者的利益，這會對權力行使者造成壓力，而這種壓力就是保證行政權力正當行使的內在驅動力。服務型政府建設容不得一絲行政權力的濫用，容不得任何侵犯人民群眾利益的行為，這就要求行政管理體制改革與創新必須強化行政權力行使的責任追究制度。建立行政權力行使的責任追究制度，核心是建立全面客觀的責任追究體系，既要追究行為人的責任，又要追求相關領導的責任；既要追究法律責任，又要追究政治責任。（五）建立行政權力績效評估制度服務型政府建設的服務性主要體現在為公眾提供優質高效的基本公共服務，要提供這些公共服務，沒有行政權力的積極作為是辦不到的。保證行政權力積極作為的最有效辦法是建立行政權力績效評估制度，績效評估制度可以在一個公正的平臺上評價行政權力的行使效果，鼓勵先進，鞭策后進。建立行政權力績效評估制度，關鍵是要引入第三方評估。一方面，立足績效評估的專業性，發揮社會中介組織的積極作用；另一方面，尊重廣大人民群眾的知情權、參與權和監督權，拓寬人民群眾參與行政權力績效評估的渠道。

服務型政府建設的發展模式轉換

自從服務型政府建設成為行政管理體制改革的目標以來，我國的服務型政府建設呈現出百花齊放的發展態勢，地方政府的創新意識得到了極大發揮，形成了不同的發展模式。比如：有的地方集中辦公以方便公眾，有的地方以打造方便高效的行政服務中心為突破口；有的地方以政府流程再造為抓手；有的地方則試圖在行政權力的配置和運行方面有所創新，等等。概括起來，服務型政府建設大致形成了三種不同的發展模式：一是發展型模式，二是保障型模式，三是參與型模式。這三種模式在形成的歷史背景、所處的歷史階段上存在著明顯的差異，在建設的宗旨、服務對象、價值理念、作用等方面體現出了不同的特征。（一）發展型模式發展型模式的目標指向是經濟增長。在發展型模式中，政府的主要任務是積極改善投資環境，為在當地落戶的企業提供更優質高效的服務，政府服務的主要對象是能帶來經濟效益的各種企業。發展型模式的政府都將轉變政府職能、改革行政審批制度作為改善投資環境、吸引投資者的關鍵。為了招來更多的投資商，地方政府除了下大力氣改善基礎設施、承諾給予各種優惠政策和提供各種便利之外，采取的最重要的措施就是改革行政審批制度、削減行政審批程序。發展型模式大都出現在改革開放初期，其核心價值理念是以經濟建設為中心。當前，一些欠發達省份雖然按照中央的統一部署在積極推進以改善民生為重點的服務型政府建設，但是，由于經濟總量較小，仍然需要立足發展經濟，熱衷上大項目、干大工程。因此，發展型模式不會輕易退出歷史舞臺，仍有相當大的影響力。（二）保障型模式與發展型模式將目標鎖定在經濟發展上不同，保障型模式的主要目標是為社會成員提供基本保障，維護社會穩定。與發展型模式相比，保障型模式更強調為普通百姓尤其是社會弱勢群體服務，彰顯了“以人為本”的理念。保障型模式的地方政府財政開支更注重社會性公共支出，而非單單關注于經濟性公共支出。在保障型模式中，以社會性服務支出為主，政府財政明顯向教育、社會保障、公共醫療衛生等與百姓生活密切相關的領域傾斜。它關注的核心價值不是效率，而是公平。保障型發展模式是對發展型模式的超越，是伴隨著改革的深入推進而出現的，保障型發展模式的目標指向更趨合理。（三）參與型模式參與型模式關注的核心問題是政府與社會、政府與公民關系的轉變。隨著經濟發展和文化教育水平的提高，人們的公民意識逐漸覺醒，主要表現在民主意識、權利意識和參與意識的日益增強。在多元主義的現實面前，回應性成為政府服務的首選價值。當合理的、正當的利益表達和利益訴求成為廣大社會成員特別是弱勢群體的公共需求時，拓寬利益訴求和表達的正常渠道，建立利益表達和利益訴求的有效機制，充分利用社會自組織和自治的力量實現社會有效治理就成為政府的必然選擇。在參與型模式中，政府注意激發社會活力，增強社會自主和自治管理社會事務的能力。參與型模式充分尊重公民的主體地位，制定和執行政策的出發點真正實現了“以人為本”，體現了服務型政府建設中體制改革與創新的發展方向。發展型模式具有服務型政府建設初級階段的典型特征，是特定歷史階段的產物，隨著經濟社會發展水平的提高，必然會過渡到保障型模式。在保障型模式中，由于政府公共權力的關注點從經濟領域轉向了民生領域，民眾對政府的理解、認可和支持程度會顯著提高，政府與公民實現良性互動后，其實就是開始邁向了參與型模式。在參與型模式中，公民的地位顯著提高，其告別了行政管理客體地位，真正成為了服務型政府建設的主體。

本文作者：王方東工作單位：中共吉林省委黨校