鐵路建設管理模式探討

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20世紀90年代初，為解決德國鐵路部門存在的運營收益差、債務負擔重等問題，德國政府啟動了以“政企分開、網運分離”為核心的鐵路部門改革，并取得了良好效果。

一、德國北威州鐵路的現狀及規劃

德國鐵路營業里程為35000千米，其中，電氣化鐵路為20500千米，鐵路每年承擔了超過3.5億萬噸的貨運量和22億人•次的客運量。德國高速鐵路共計1251千米，其中，新建線為965千米，最高運營速度300千米/小時；改造線路286千米，最高運營速度為230千米/小時。德國的鐵路采用兩種模式：一種為干線鐵路，主要為歐洲城際快車、城際快車和城際特快列車，形成了連接歐洲大陸和德國主要城市的主干鐵路網；另一種為地方鐵路，包括區域特快鐵路、區域鐵路和城市鐵路，主要服務于德國支線的鄉鎮和地方社區。

1.北威州鐵路現狀

北萊茵-威斯特法倫州（簡稱“北威州”）地處歐洲腹心，經濟發達，擁有歐洲最稠密的交通線網。北威州在僅3.4萬余平方千米的土地上，建有德國最為密集的鐵路網，鐵路里程超過3700千米，是德國高速鐵路網的重要樞紐。北威州的科隆中心火車站是歐洲流量最大的鐵路節點之一，每天營運1230列火車，輸送28萬名乘客。在中短途運輸方面，德國鐵路公司、眾多區域鐵路公司和有軌電車以及城市輕軌系統共同為近距離公共交通提供日常保障。

2.相關規劃

2011年3月，歐盟委員會頒布了《邁向統一歐洲的交通發展路線圖—構建競爭力強、高效節能交通系統》的白皮書作為歐盟指導性文件。白皮書對鐵路發展提出了重點要求。規劃2030年高速鐵路網里程達到目前的3倍，在所有成員國中形成高密度的鐵路網絡；2050年完成歐洲高速鐵路網建設，實現鐵路網絡（特別是高速鐵路網絡）與所有機場、重要海港、內河水運系統之間的便捷高效銜接。至2050年，絕大部分中短途旅客運輸（50～1000千米）由鐵路承擔，超過50％的運距在300千米以上的公路貨運轉移至鐵路或水路運輸。

二、德國北威州鐵路管理體制

1.德國鐵路部門的改革。德國鐵路管理部門于1994年1月1日推行網運分離改革，實現了政企分開和企業重組。政府層面分為兩個層次：一是負責國家鐵路規劃、發展、立法等宏觀管理的鐵道司；二是各聯邦內鐵路管理與資產局。東西德國鐵路管理部門合并以后組成了聯邦鐵路資產局。聯邦鐵路管理局是鐵路系統的最高決策管理機構，負責鐵路系統經營許可、監管、規劃鐵路基礎設施建設和監管鐵路發展技術以及財務狀況，使鐵路市場保持競爭性。企業層面形成了德國鐵路股份公司（以下簡稱德鐵公司，DB集團），下轄長短途客運、貨運系統服務、鐵路車站和服務以及全路網等若干個全資子公司。其業務構架如圖1所示。2.投融資及建設管理體制。在干線鐵路方面，聯邦政府負責擬定規劃、建設計劃和投融資。聯邦政府負責對鐵路（特別是國鐵大通道）進行規劃，裁決鐵路基礎設施建設的議案，提出并制定鐵路的建設計劃并負責鐵路建設的投融資，具體則通過德鐵公司實施建設。德鐵公司作為德國聯邦政府全資控股企業，其路網子公司擁有德國干線鐵路網絡和場站等基礎設施的所有權，是鐵路基礎設施建設、養護和管理的主體。在地方鐵路方面，各州擁有立法權，有權規劃建設地方鐵路。近年來，部分短途鐵路的基礎設施已經由所在州政府投資建設，預計以后將成為一種趨勢。如北威州的梅特曼-卡爾斯特鐵路就是由州自建鐵路的典型。梅特曼-卡爾斯特鐵路連接梅特曼和卡爾斯特兩座城市，是北威州VRR運輸協會網絡中的一條地方鐵路線路，總長34千米。其線路分為西、東、中3段，西段長7.3千米（卡爾斯特-諾伊斯）、東段長10.1千米（杜塞爾多夫-梅特曼）。1998年1月，德鐵公司將線路的東、西兩段移交給了由相鄰的杜塞爾多夫、卡爾斯特和伍珀塔爾3座城市以及諾伊斯和梅特曼兩個大區共同成立的鐵路基礎設施經理所有并由其運營；中段長16.5千米（諾伊斯-杜塞爾多夫-格雷斯海姆）加諾伊斯總站則繼續由德鐵公司所有。從歷年客運量數據來看，自1998年德鐵公司移交所有權及運營權之后，梅特曼-卡爾斯特鐵路的客流量出現持續增長，從1998年的日均客運量512人次增長到2014年的日均23000人次。由此可見，州自建鐵路具有較高的靈活性和自主權，對客流量具有促進作用，而大型鐵路壟斷企業因管理成本過高，往往營銷能力不佳，收益利潤較低。3.運營管理體制。在德國從事鐵路客貨運輸的公司有近200家。在客運方面，德鐵公司仍然處于壟斷地位，其貨運方面占有29%的市場份額。（1）德國鐵路網運分離模式。德國鐵路“網運分離”模式有兩大特點：一是“路權國有”，干線鐵路網資產權屬于聯邦政府，在國家負責建設、維修、控制和管理的前提下，將使用權及運輸和服務權下放，充分調動市場調節。二是將鐵路運輸和服務進行專業化分權管理，實現運輸企業私有化和運輸市場的自由化。2014年是德國鐵路改革的20周年，貨運量較1994年增長58%，客運量增長36%，客貨運占比均穩中有升，徹底扭轉了1950—1993年鐵路客貨運占比大幅下降的尷尬局面。在網運分離模式下，德國除了德鐵公司外，還出現了30多家區域鐵路客運公司，極大提升了客運服務質量和效率。（2）北威州鐵路運輸。經過多年的發展，長途客運及貨運已經完全市場化，運輸企業自負盈虧，政府不予補貼?，F在德國鐵路網絡上有400多家運輸企業在使用德鐵公司運營，它們按照合同向德國鐵路網絡設施公司支付線路和場站的使用費。在鐵路短途客運方面，管理權下放至州政府，按區間交由企業運營。在1996年地區化方案之后，管理權由聯邦政府下放到州政府并向州政府提供地區化方案經費（如2014年全德地區化方案經費為75億歐元，其中，北威州獲得約10億歐元），這些經費是短途客運交通的政府補貼。每個地區的交通運輸同盟根據交通運輸需求把鐵路網絡劃分為不同的運輸區間，并通過招標的形式把運輸區間的運營權交給運營企業，運營企業按照合同規定提供運營服務并得到相應的政府補貼。目前，北威州按區域分為VRR、NVR、NWL3個交通運輸同盟，有12家短途鐵路客運公司參與運營。

三、對我國城際鐵路發展的經驗借鑒

鐵路建設大多為公益性項目。目前，世界各國在鐵路建設方面普遍遇到了投資大、回收周期慢和資金來源困難等問題，其建設主要為國家主導。此前，我國鐵路建設主要由原鐵道部牽頭，并按“部省合資”模式分擔出資。隨著改革開放的不斷深入，國家對鐵路建設也進行了深入的改革，實行政企分開使得鐵路建設資金更加緊張，原有的“部省合資”模式也在改革的趨勢下難以為繼。國家在2013年頒布了《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》，明確指出了鐵路分類建設原則，同時向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路等項目的所有權和經營權。這就改變了上述類型的鐵路項目建設與經營方式，將權利和義務主要交由地方負責。面臨新形勢，如何解決鐵路投融資和建設管理上的矛盾，參考和借鑒德國的相關經驗，筆者提出以下思考。1.政府在鐵路公共基礎設施建設中應發揮主導作用政府應加大國家層面的支持力度，同時確保地方政府“事權”與“財權”相匹配。借鑒德國在鐵路建設相關經驗，筆者建議在深化體制改革的前提下，一是深化進行財稅分配改革，賦予地方政府在鐵路建設中更大的“事權”與“財權”，以提高其建設積極性；二是研究針對城際鐵路、市域（郊）鐵路的融資和經營鼓勵配套政策，從國家層面鼓勵地方政府進行鐵路建設；三是加強地方政府有針對性的相關政策研究，引導社會民間資本參與鐵路建設，進一步拓寬資金來源。可以采用財政貼息托底保障、捆綁沿線土地及上蓋物業資產等多種方法，解放思想，開拓思路，拓寬鐵路建設資金來源。2.加快推進政企分開、網運分離，分類管理，充分運用市場及社會資源借鑒德國政府的方式，國家層面宏觀管理，抓住國家干線的鐵路規劃，進行綜合改革，徹底進行“政企分開”和“網運分離”。由政府制定線路規劃、管制運營許可證等。在基礎設施路網方面，干線鐵路由德鐵公司具體建設；地方鐵路由地方建設。在運營管理方面，向全社會市場開放，各類跨線運輸由國有全資控股的德鐵公司路網子公司來負責，并對之實施監管，確保所有的運輸企業都能公平、公正的參與鐵路運輸。德國鐵路“網運分離”改革模式的成功之處體現在4個方面。（1）國有運輸企業在新模式下充分發揮市場作用，加強市場競爭力建設?！熬W運分離”后，德鐵公司脫離政府職能，完全成為市場化主體，市場競爭力有所提高。（2）在新的政府管理模式下，鐵路基礎設施建設和運營管理權責分明，各司其責。明確了政府管基礎設施建設，企業管生產運輸運營，明確了鐵路企業作為經營性企業的基本定位，同時剝離了非經營性功能和其他社會職能。（3）提高了鐵路運輸服務水平和運輸效益。引入了外部競爭，更多運輸企業參與進來，運輸服務更加高效、高質高水平，鐵路運輸量大幅攀升，鐵路運輸進入良性循環。（4）較好地解決了鐵路投融資問題?！熬W運分離”體制改革后，激勵大量民間資本投入鐵路建設，使得融資體制和資金來源更加充分多樣，調動了大量資本的積極性。例如，以各省地方為主建設的城際鐵路，可借鑒德國鐵路模式。首先，與地方專用線類似，可引入運輸企業參與城際鐵路運輸，逐步培養壯大。其次，對接“網運分離”，充分利用資本市場的多種籌資方式，改革單一的投資主體狀況，吸引各種社會資本和主體參與國家鐵路建設，形成鐵路建設的多樣化，營造全新的鐵路建設模式。3.大力推進城際鐵路+綜合開發模式，促進可持續發展德國有近5400個車站，對其中2200個車站進行了綜合開發。對于大型車站，結合周邊地區進行了整體土地綜合開發，對鐵路可持續發展發揮了重要作用。比如，2003年建成的波茨坦廣場地區火車站，在1990年建設車站之前，德國鐵路已經開始策劃波茨坦廣場城市綜合體建設工作，其占地面積達11.1公頃，包括規劃建設配套現代化辦公寫字樓和商業設施，表現了柏林作為歐洲及世界大都市的特點。同時歷經10年，建成了波茨坦廣場大廈和索尼中心等大型建筑，包括各種商業及娛樂中心，將波茨坦廣場變成為柏林市新地標。每天有近8萬人光顧周邊100多個各類專賣店、眾多餐飲店和大型食品超市，該廣場擁有車位數達2500個的地下停車場。另外，還聚集了數家高科技電影院和一家現代化音樂劇院等娛樂場所。借鑒德國鐵路做法，做好車站及周邊地區土地綜合開發、市場化運作，多方共贏互利，從而促進鐵路可持續發展。

四、結語

德國是世界第四經濟大國，也是歐洲最大的經濟體，德國經濟高度發達的原因離不開重視交通運輸以及致力鐵路的發展建設。德國北威州鐵路的建設和運營管理情況可為以省投資為主建設城際鐵路的省份提供經驗借鑒和參考。

作者:孫恩杰 王暮雨 單位:1.宿遷市城市建設投資（集團）有限公司 2.中設設計集團股份有限公司）