危機管理風險制造與規避分析

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【摘要】在現代化與后現代化同在的中國轉型期，政府主體在克服風險和不確定性的同時，也引發了新的風險和不確定性。風險規避的任務環境帶來了其與風險制造的行動后果之間的悖論。因果信念的完全性程度和欲求標準的明確性程度影響著風險管理行為。轉型社會中危機管理要注重目標引導與知識管理，直面社會不確定性，在監管總結、知識分享、案例學習、預案預演等方面加強對因果關系知識的把握。

【關鍵詞】風險管理；應急管理；風險制造；風險規避；目標引導；知識管理

伴隨著中國現代化與后現代化的共時性，危機與風險也在相互裹挾、相互疊加中侵襲著這個社會。在中國，現代化與后現代化的推進是不斷創造新風險的過程。面對高度不確定性、突發性和非常規性社會風險的衍生與疊加，不少人發出了“生存即風險”的感慨。危機管理與風險防范已成為轉型社會發展避免走向失敗而不得不面對的時代問題。2015年8月12日，天津市濱海新區天津港的瑞海公司危險品倉庫發生爆炸事故，造成165人遇難、8人失蹤、798人受傷，直接經濟損失68.66億元。2015年8月18日，經國務院批準，公安部、安監局、監察部、交通運輸部、環保部、全國總工會和天津市等有關方面組成調查組，最高人民檢察院派員參加，聘請爆炸、消防、刑偵、化工、環保等方面專家參與。次年2月，國務院批復調查報告，查明事故直接原因為硝化棉積熱自燃引爆硝酸銨，瑞海公司嚴重違法違規經營，處分五名監管不到位、職務失范、失職瀆職、違法操作的省部級官員。此事件提醒我們，要從理論層面認清風險管理與應急管理的異同，盡力減少不同類別風險的疊加與嵌套，防止不同程度風險的交織與沖突，防范風險升級和危害擴散。

一、來自理論與實踐的邏輯：風險管理與應急管理

（一）理論的角度：風險管理與應急管理。第一，時域上非共時性：風險強調未來，存在概率；應急強調當下，已成事實。風險是一個面向未來的可能性范疇，是對未來狀態的一種感知與預測，與不確定性、可能性不可分。風險管理是對未來存在著發生概率的風險進行早期處理的系列程序，注重防患于未然。不同于此，應急是一個事實性范疇，指向現在?！跺X伯斯詞典》把應急定義為“突然發生并要求立即處理的事件”。應急管理是為應對即將出現或已經出現的災害而采取的救援措施，也稱為“緊急事態風險管理”。應急管理強調危機管理的即時性，是對突發事件進行有效預警、控制和處理的過程，狹義上是對眼前突發的需要立即處理的危機進行應對的活動。第二，階段隸屬關系：風險管理是對社會風險和危機進行系統性管理的過程，包括建立背景、識別、分析、評估和治理風險五個行動，應急管理是風險管理的組成部分。應急管理被定義為處理和規避風險的學科，主要針對突發事件的管理。應急管理是斯蒂文•芬克危機管理四階段論（征兆期、發作期、延續期和痊愈期）的發作期，是羅伯特•希斯有效危機管理5R（縮減、預備、反應、恢復、恢復力）模型的反應階段，是米特羅夫危機管理五階段論（信號偵測、探測預防、控制損害、恢復、學習）的控制損害階段，是奧古斯丁危機管理六階段論（避免、準備、確認、控制、解決、獲利）的控制、解決階段。計雷等指出，“按風險發生概率的大小和危害程度將其分為干擾情形、危機狀態和突發事件三種情形，與此相對應有三個管理層次：干擾管理、危機管理、應急管理”［1］，應急管理是對已發生突發事件進行處理的階段。第三，本質的共同歸屬：主觀決策。風險管理是人們面對或預測社會風險而采取的一系列選擇或做出的一系列決策的總和，應急管理是在非常規狀態下人們為了最大化減少災害損失而做出的一套決策性反應。兩者本質都歸屬為應對客觀形勢的主觀決策性行為，旨在通過主觀作用于客觀而改變不良狀況。（二）實踐的角度：全面風險管理模式略勝一籌。國外尤其是西方發達國家注重常態化、持續性、多參與的全面風險管理模式。美國突發事件應急管理建立在整體治理能力基礎上，通過法制化手段將完備的危機應對計劃、高效的核心協調機構、全面的危機應對網絡和成熟的社會應對能力包括在體系中［2］。加拿大以《綜合風險管理框架》為界標形成了以突出風險規劃、注重決策、融入實踐、持續學習為主要內容的綜合風險管理模式。英國基于“無法了解應扮演的角色，無法取得公眾的信任”的管理風險，專設國內意外事務秘書處，將風險要素納入政府部門日常管理中，構建管理職能流程，承擔制定規章、服務照顧、實施管理三方面職責，尤其注意在政策制定過程中充分考慮風險管理。日本基于不同種類突發事件建立了組織完備、責任明確、運行有序、精干高效的應急管理協調體系。在進行風險管理過程中，不少國家多以管理理念的前沿化、組織機構的專業化、協調體系的有序化、應急行為的規范化等舉措來避免政府自身風險管理行為引發次生風險。其他國家在治理風險時多將注意力放在應急處置上，即使這樣面對危機依舊捉襟見肘、低效無序。在當下我國社會轉型的特殊階段，要借鑒國外風險管理實踐模式，在防范社會綜合風險、政府內部組織風險和外部運營風險過程中，注意政府組織自身行為，防止風險管理過程中制造新的風險。

二、任務環境與行動決策的悖論：風險規避與風險制造的共生循環

如前所述，風險管理與應急管理的本質共同歸屬為主觀決策，安東尼•吉登斯也關注到風險管理的主觀性，將現代社會的風險分為外部風險和人造風險?！巴獠匡L險就是來自外部的、因傳統或者自然的不變性和固定性所帶來的風險”［3］195，是工業社會經常發生且可預測的經驗性風險；人造風險是社會發展過程中由于科技迅速發展的持續刺激和人類欲望的不斷膨脹，在不斷完備的知識的不完善、趨于理性的判斷的不理性、漸進科學的預測的不科學的情況下產生的不確定性，也稱“被制造出來的風險”。不同于傳統社會的外在風險，“我們所處的年代的危險更多地來自我們自己而不是外界”［3］59，“人為風險，源自人類改變歷史進程以及自然形態的企圖”［3］105，它伴隨著技術的更新和決策的執行，在風險治理的方式選擇中趁機改頭換面或卷土重來?！八性缦鹊奈幕蜕鐣l展階段以各種方式面對著危險，今天的社會則通過它處置風險的方式而面對它自身”［4］，即在外部風險之上疊加人造風險。因此，很多時候我們并不知曉自身化解風險的同時正制造著風險，也不曉得他人行為會產生怎樣的風險。人造風險使人們陷入前所未有的主觀性風險環境中，具體體現為約束風險管理行為的制度規范體系，這些又會引發新的社會風險。立足于文化知識、旨在管理風險的行為帶來附加有風險的文明成果，衍生新的人造風險，人類社會便在這種風險規避與制造中往復循環、共生發展。人造風險是人類主觀預設的目的性行動制造的風險。危機管理也是目的性行動，可將兩個變量放在風險管理和應急管理領域進行解讀。在危機管理中，因果信念的完全性程度和欲求標準（行動目標）的明確性程度影響著主體行動，進而影響人為風險的制造。當組織或個體有明確的欲求目標但不了解因素間因果關系時，即使預見風險也會采取謹慎態度，在沒有充分把握時往往關注已發生危機的被動處置，不做前瞻性預測或采取預警性行動，以防止制造新風險。在當下社會轉型階段的我國就是此種情況，現代化與后現代化并軌，各個領域相互交織，社會風險不斷疊加，在缺少對社會發展趨勢的科學預測和對轉型社會各變量間關系充分認知的情況下，旨在減少風險、規避損失的危機管理行為多會參照其他持有共同欲求的行為主體的做法，而情境的不適應性很難保證其行為能夠實現預期。即使對變量間的因果關系胸有成竹，當組織或個體不了解社會欲求時，也不能確立與之相符的行動目標，開展合乎需要的管理活動。因果知識由不完全到完全促使人們支配領域不斷擴大。完全的因果知識信念使人類行動更理性化、科學化，但欲求標準的模糊會使行動主體在面對風險時袖手旁觀，進而可能帶來知識的浪費，導致“變相無知”，這就難以實現風險管理的“理性最大化”，存在制造風險的可能。在因果知識不完備和行動目標模糊的情況下，組織多會追隨參照者的行動，被動的態度和傳統的策略是應對風險的慣有做法。行為主體不會去主動化解社會風險和應對非常規危機，也不會主動規避自身行為所制造的風險?？傊?，轉型社會的任務環境給政府風險管理帶來巨大外部風險，行動主體的主觀決策又存在制造風險的可能。政府主體在克服風險和不確定性的同時，也會產生新的風險和不確定性，風險與治理構成了“挑戰—應對”“規避—制造”的悖論關系，政府行為及其政策失靈造成了風險規避與制造的循環。

三、天津港“8•12”特別重大火災爆炸事故中的風險管理和應急管理之鑒

（一）舍本求末：重視應急管理，忽視風險防范。常規化風險管理重視事先防范以減少事故發生的概率，因此，需要系統完備的監管技術、嚴格執法的監管態度和負責有力的監管措施。目前我國已初步形成系統的危險化學品管理體系，但依然執法不嚴、監管不力、技術不實等問題。第一，選址忽略風險。我國《危險化學品安全管理條例》（以下簡稱《條例》）規定，危險化學品生產裝置或者儲存數量構成重大危險源的危險化學品儲存設施距離居民區應當符合國家至少一千米的規定，并且要求港口危險化學品的倉儲裝運由港口的主管部門發證和監管。瑞海公司爆炸地危險貨物儲存量嚴重超過臨界量，且距離居民區僅五六百米，存在非法建設危險貨物堆場行為。天津濱海新區規劃和國土資源管理局明知其倉儲地點違反距離規定的情況下，未嚴格審查把關，而違規批準，造成重大事故，損失慘重。第二，企業違規操作。瑞海公司未批先建、邊建邊經營危險貨物堆場；違反有關國家和行業標準，混存不同種類的危險貨物，嚴重超負荷經營、超量存儲；未按要求進行重大危險源登記備案；作業人員未經培訓、沒有作業資格證書；未按規定制定預案并組織演練；事故發生后，沒有立即通知周邊企業采取安全撤離等應對措施，貽誤了疏散時機，導致人員傷亡情況嚴重。第三，政府監管不力?！稐l例》規定，新建、改建、擴建儲存、裝卸危險化學品的港口建設項目，由港口行政管理部門按規定進行安全條件審查。天津市交通運輸委員會玩忽職守，違規發放經營許可證；天津市安監局和濱海新區安監局對安全隱患和違法違規經營問題未及時檢查發現和依法查處；天津新港海關對危險化學品進出口日常監管失察失控；天津港公司對安全隱患和違法違規經營問題未有效督促糾正和處置。正是因為政府相關單位違法違規進行行政許可和項目審查，以及日常監管的嚴重缺失放大了危險化學品存放的風險。第四，外部評估涉假。外部評估主要指的是安全評估和環境評估?！稐l例》規定，生產、儲存危險化學品的企業，應當委托具備國家規定的資質條件的機構，對企業的安全生產條件每3年進行一次安全評價，提出報告。瑞海公司安評環評由港口主管部門審核監管，先立項后環評使環評成了立項合法化的佐證程序。安評委托中濱海盛有限公司，在安全審查、評價和驗收等程序中違規操作；交通運輸部水運局在安全評審中濫用職權，違規通過。（二）風險疊加：外部風險疊加人造風險。危險化學品作為外部風險隨其發明生產而存在，人類對危險化學品的管理在其外部風險之上疊加了人為的不確定性。事故發生后，天津港公安局消防支隊率先到達現場營救，但對儲存的危險貨物底數不清、情況不明，致使先期處置措施針對性、有效性不強，甚至起到反作用，加劇了危機擴散和蔓延。大小爆炸相繼發生，消防隊員傷亡慘重，滅火與救人成為應急管理的兩大任務。此時應馬上成立包括事故現場處置組、傷員救治組、保障維穩群眾工作組、信息組和事故原因調查組的總指揮部，搜集爆炸區危險化學品種類、數量和位置等信息，以防止在不明情況下采取不當措施制造人為風險，防止恐慌類謠言的傳播，以防“風險再造”。作為肇事者的公司負責人，當事故發生后，處于欲求目標模糊、因果關系不詳的第四維度。真正了解危險化學品存放情況的是倉儲知情者，但他們基于欲求目標與整體目標的差異而不能參與應急管理，致使應急效率不高。第一進入現場的是消防隊伍，他們以減少災害損失為目標，卻不了解起火原因，不詳知危險化學品分布，必然不能控制已有危機，甚至造成更嚴重的人為風險。相對有明確欲求目標和完備因果知識的是指揮部，能基于眼下局勢據滿意目標和科學知識做出更理性的決策。

四、轉型社會場域下的危機管理：目標引導與知識管理

（一）目標引導：尋找安全與直面風險殊途同歸。有學者將風險等同于不確定性。組織理論提出，組織受制于理性標準，需要可決定性和確定性。控制和防范外部風險是組織對確定性的渴望。在對人為不確定性的轉嫁和確定性的獲取追求中，政策制定者和專家的聯盟引發有組織的不負責任，對愈發不可控的人造風險的規避傾向也反映了人們對轉型期社會風險的恐懼?！皯姓o為”的行政現狀也是規避風險、尋找安全的一種策略。同時，組織理論也認為，開放的組織系統是非決定性的，要面對不確定性。組織在努力認識不確定性之后，逃避、轉嫁或者消滅不確定性，抑或將其轉化為確定性，或以現有知識去尋找確定性，把握未來可決定的狀態。全球化和現代化社會中，任何組織系統都是開放的而非封閉的，存在系統間能量和信息的傳遞與交流，難免有人造風險產生的可能。尋找確定性是規避風險的過程，轉化不確定性是面對風險采取措施的過程，兩者在本質上殊途同歸。因此，在社會風險管理中，無論是預測到風險去防范還是直面風險去轉化，都是符合人類終極目標的價值取向。不應把社會與風險隔離開來，需要以正當公益的態度直面轉型社會的不確定性，主動創造“積極福利”［3］117，利用符合人們正當要求的安全手段幫助他們。（二）知識管理：對因果關系知識的把握。尋找確定性與轉化不確定性產生一種共同需求：對因果關系知識的把握?？茖W研究旨在探索事物間因果關系，在開放的組織環境中因果關系存在很大的不確定性而不可預測。社會風險具有跨領域轉化、跨界擴散特征，組織內的問題根源也可能寄存于組織外，對因果關系最大程度的理解和把握有助風險預警和應對。風險管理需要根據經實踐檢驗的知識來進行趨勢性預測，將有限的資源投放在更需要的風險領域；應急管理要求在緊急狀況下對自身知識和經驗進行重組和挖掘，做出科學的臨機決策。知識儲備和經驗積累是做好風險管理的基礎，科學把握事物間因果關系是提升風險應對能力的關鍵。對現狀的分析是獲取即時性知識的有效渠道。天津市吸取事故教訓，《2015—2020年安全天津建設綱要》指出目前危險化學品行業八項安全問題，將其劃為知識獵取和經驗積累的關鍵領域。對因果關系的認知越豐富就越能化解主體對風險的消極情緒，越能提高其應對風險的成功率。要按照《危險化學品企業安全建設實施方案》等12個專項方案加強法制監管；要監督企業對標行事，督促其建立、更新適應性預案，在演練中積累經驗，將其效能發揮到最大；要搭建風險管理案例庫，注重從他人的風險應對案例中不斷學習和總結。

參考文獻：

［1］計雷,池宏,陳安，等.突發事件應急管理［M］.北京：高等教育出版社，2006：3.

［2］薛瀾，張強，鐘開斌.危機管理：轉型期中國面臨的挑戰［M］.北京：清華大學出版社，2003：41-45.

［3］吉登斯，皮爾森.現代性：吉登斯訪談錄［M］.尹宏毅，譯.北京：新華出版社，2001.

［4］貝克.風險社會［M］.何博聞，譯.南京：譯林出版社，2004：225.

作者:郝雅立溫志強單位: