城市洪澇災害應急管理框架探討

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摘要：近年來，我國城市洪澇災害頻發，造成了重大的經濟損失。加強應急管理、提高應對能力是城市洪澇防治的關鍵。總結了我國城市洪澇災害應急管理的概念、框架與組成體系，分析了與風險管理和危機管理等概念的關系，介紹了我國城市洪澇災害應急管理現狀及存在的不足，并借鑒國外應急管理的經驗，提出了對策建議，以期為我國各城市洪澇災害應急管理的建設和完善提供參考。

關鍵詞：城市洪水；洪澇災害；應急管理；防洪減災

近年來，我國城市洪澇災害頻發，造成了重大的經濟損失，引起了廣泛的社會關注，“城市看?！币欢瘸蔀檩浾摕狳c。如何有效避免和減輕城市洪澇造成的人員傷亡、經濟損失和社會影響是我國災害防治面臨的一項重要任務。加強應急管理、提高應對能力是城市洪澇防治的關鍵。目前，我國有防洪任務的城市已經建立了一套針對本區域洪澇災害的應急管理體系，在洪澇災害防御實踐中發揮了重要作用。但各城市洪澇應急管理的建設水平參差不齊，部分城市在某些方面仍有不足，涵蓋了應急管理的體制、機制，監測預警，預案編制，現場處置等各個方面，另外法規和科技支撐等保障體系也需加強。本文結合國內外城市防洪應急管理的實踐經驗提出了城市洪澇災害應急管理的基本框架及若干改進建議，以期為我國各城市進一步提高洪澇災害應對能力提供參考。

1概念與框架

1.1基本概念。應急管理是針對各類突發事件從預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援，到事后恢復與重建等全方位、全過程的管理，是復雜、開放的系統工程。城市洪澇應急管理則是指針對城市洪澇災害及引起的次生、衍生災害而開展的上述管理行為。為有效開展工作，需要明確城市洪澇應急管理的主體和客體。根據《突發事件應對法》，我國針對突發事件的應急管理由政府主導，全社會參與，因此，城市洪澇應急管理的主體為政府機構、社會團體以及人民群眾，其客體為江河洪水、漬澇、山洪、臺風暴潮等洪水源及其導致的各種災害。1.2基本框架。應急管理強調對突發事件全過程的綜合管理，按照城市洪澇的形成、發展和造成的影響，涉及預防、準備、應對和恢復4個階段[1-2]。各階段構成一個循環，每一階段源于前一階段，又是后一階段的前提，前后兩個階段甚至會存在交叉和重疊，其流程如圖1所示。災害預防是為減輕或消除洪澇災害而開展的各種預防性工作；防災準備為針對可能發生的洪澇災害開展的各種應對準備工作；防汛應急為應對城市洪澇災害、減輕災害損失而開展的各種處置和救援工作及為應對可能的更嚴重的災害而做好準備；恢復重建指災后為恢復正常狀態和秩序而開展的重建、救助及對本次災害的發展和應對過程進行總結。完善的應急管理體系一般由“一案三制”（一案指應急管理預案，三制指應急管理體制、應急管理機制和應急管理法制[1，3]）和必要的保障與科技支撐體系組成。應急管理預案是應急管理的基礎，城市防洪應急預案一般包括總體應急預案、專項應急預案和專題應急預案3類[4-5]。應急管理體制指應急管理機構、相關利益者等組織形式的制度，反映了應急管理的主體，包括領導機構、辦事機構、工作機構、地方機構和專家組等，是執行應急預案、做好應急管理工作的保障。應急管理機制指涵蓋城市洪澇應急全過程的各種系統化、制度化、程序化和規范化的方法與措施。應急管理法制明確了緊急狀態下特殊行政程序的規范，對緊急狀態下行政越權和濫用權力進行監督并對救濟做出的具體規定。各組成部分如圖2所示。1.3與風險管理和危機管理的關系。除應急管理外，在突發事件應對中，還存在風險管理和危機管理兩個與之相近的概念。應急管理是針對各類突發事件的管理，而風險管理是對可能性的管理，二者的客體不同。風險指損失的可能性，較多描述的是一種概率，風險管理主要為對其三要素——危險性、暴露性和易損性的管理。危機管理的對象是危機，與應急管理不同，并且多被用于國際政治領域或者企業管理領域，較少在洪水管理中使用。根據應急管理、風險管理的概念，風險管理先于應急管理，但應急事件的嚴重程度高于普通風險。針對城市洪澇，一般首先分析區域的災害特性及洪水風險，用于防洪減災、國土規劃、保險等各個領域，以規避或減輕洪水風險。應急管理貫穿于整個災害發展過程，涵蓋災前的預防準備，災中的應對救援及災后恢復。風險管理的一部分內容既為應急管理的工作依據，又為其主要任務（圖3），如根據風險分析結果開展工程建設與調控、防汛物資準備、防汛應急預案的編制，又如災前的隱患點、風險點排查等。災害結束后，還需對災害及應急過程進行分析，以期對風險管理進行改進。

2我國城市洪澇應急管理現狀、問題與對策

2.1應急管理體制。我國實施統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理的應急管理體制。在城市洪澇應急中體現為行政首長負責制，市級政府對下級和所轄部門的絕對領導，市級防汛指揮機構負責防汛應急的協調，各城市發生洪澇后，首先由當地政府處理，當事態嚴重至當地方政府不能應對時，上級政府介入。2018年我國實施政府機構改革，組建應急管理部，實施災害綜合應急管理。機構改革后全國城市洪澇應急管理的基本原則并未改變，但各地經過近兩年調整，在不同?。ㄖ陛犑校┏霈F了水利、應急兩部門共管，以水利或應急為主等多種管理模式，由于洪澇應急管理涉及的部門較多，加緊磨合協調將是當前的重要任務。如在基礎和技術支撐方面，除應急專業知識外，雨、水、工、災情等基礎信息在城市洪澇應急管理中不可或缺，厘清應急管理部門與氣象、水利、城建等部門的權責、支撐關系，將使城市洪澇應急的協調聯動更為順暢。在國家、省、市等整個組織體系構成中，基層力量不足一直是我國城市防洪應急的薄弱點。加大專業人才引進，鼓勵街道（鄉、鎮）和社區（村）建立集結迅速、應急處置能力強的隊伍將有助于提高基層防洪應急能力。此外，擴大志愿者隊伍、實施就近救援是緩解不足的有效方法。如德國，特別重視志愿者的參與，約8200萬人的總人口中有2300萬名志愿者的服務年限超過14年[6]。我國在城市防洪應急工作中志愿者參與比例較低，充分動員當地或附近居民的力量，提高基層防汛能力具有較大幫助。2.2應急管理機制。2.2.1災前預防與準備。災前預報與準備指為防止和持續降低城市洪澇災害風險，提高處置能力和效率而開展的經常性和基礎性工作，滲透在工程建設與調控、社會化管理、監測、預報、預警、汛前應急準備等各種機制中。我國主要城市已基本建成了城市外圍江河堤防、城市主干河道、城市排水管網相結合的多層次防護體系；根據2016年年底的統計，全國重點和重要防洪城市的防洪標準達標率超過30%[6]。但在綜合防洪排澇方面，則存在排澇標準偏低，排澇與防洪和排水的建設標準不銜接，排水系統設計缺陷、配套設施滯后以及排水河道、管網等設施的管理不足等問題[7]。按照“水利工程補短板、水利行業強監管”的指導思想，目前我國城市洪澇應急災前預防的主要任務是針對全國有防洪任務的城市優化防洪工程布局，綜合提高城市防洪排澇標準，同時加強對已有工程體系的監管，制定和優化區域防洪排澇調度方案，綜合利用防洪、排澇和排水工程體系，加大區域、流域之間的協調，通過蓄、截、攔、排、泄等多種措施，減輕洪澇災害對城市的影響。城市洪澇應急社會化管理的工作任務之一是培養民眾的洪水風險意識，提高人們的主動避災能力[8]。我國針對洪水災害的應急管理教育已逐步加強，但縱觀各大城市近年發生的洪水災害，仍有較多人員因災害意識不強造成傷亡。國際上，日本通過校內教育及日常生活中形式多樣的災害宣傳和培訓演練等，使得社會民眾具備了較強的防災意識和能力[9]。結合我國實際，在城市洪澇災害預防中可采取如下方式：一是參考日本經驗，將洪水及其他類型災害知識與防御加入中小學生的課程實踐，從小培養人們的防災意識，同時加強災害防御演練，從實際行動上提高洪水災害防御技能；二是加強災害宣傳、培訓，充分利用公共資源實施洪澇災害防御的常態化宣傳、培訓，宣傳材料形式多樣化，充分考慮不同層次、不同年齡的人員，宣傳對象全面化，除針對本地居民外，還需包涵外來務工和商旅人員，宣傳內容實用化，盡量明確標示本區域的危險點。2.2.2監測、預報、預警。實時的監測和及時的預報、預警是城市洪澇災害應急取得先機的基本保障，需要涵蓋整個洪澇災害和應急管理過程。目前，我國大部分城市基本形成了對城市氣象、水文、重要水利工程的實時監測和監視系統，建立了集分析、決策于一體的城市防洪支撐平臺，并綜合利用電視、無線廣播、網絡、手機短信等多種方式預警。但基于城市特殊的下墊面和洪澇災害特點，我國城市洪澇信息監測還存在著防洪排澇基礎數據不完備、監測站點布控不到位、信息采集面窄的問題[6]；預測、預報時效性和準確率也有待提高，中長期洪水預報尚不能完全用于應急管理實踐。為完善城市洪澇應急監測、預警系統，我國大部分城市未來需要加強對城市易澇點、易積水點等監測預警信息的采集，在重點區域配置圖像、視頻監測。通過補充建設監測設施、數據共享、廣泛吸收和鼓勵普通市民報送數據等多渠道增加信息來源。在預警方面，細化區域預警等級，確定預警指標閾值，形成完善的預警指標體系和分級閾值。加強和重視洪水預報、動態洪水風險分析等系統的建設，及時確定城市風險分布，以時效性更強、更精準的洪澇預警信息，為市民規避風險、應急部門搶險救援等提供更有力支撐。2.2.3應急管理現場處置我國主要防洪城市通過強化軍民聯手與區域聯動的機制，組建了專業化與社會化相結合的應急搶險隊伍，在城市洪澇應急中發揮了重要作用。2018年機構改革后，國家又組建了由公安消防部隊、武警森林部隊等組成的綜合性常備應急骨干力量，也將為未來城市洪澇應急提供支撐。但近年多個場次的城市洪災表明，我國基層洪澇應急能力需要加強[6]。針對城市社區基層、企事業單位危險點、地下空間公共設施等易淹點，宜適當增配應急防災設施和裝備，結合城市特點采取“誰管理、誰負責”的方式，使基層防汛應急簡單有效；加強臨時建筑、建設工地等的搶險救災，以建設單位為組織牽頭建立洪水災害應對的聯動機制以及建設區域的洪水影響管理管控措施，增強防災、抗災能力；擴大對新技術、新設備、新材料的應用，并將其作為防汛搶險的輔助手段，如利用小型無人機快速了解現場災情、發現受困人員等，為現場處置贏得時間；加強防汛物資的配置，適當配置用于巨災搶險救災的設備；開發防汛物資管理系統，對城市防汛物資的存放、調度等進行管理，保證對防汛物資的全面掌握、優化配置和調度使用。2.3應急管理預案。我國對城市防洪應急預案的編制非常重視。1999年，國家防汛抗旱總指揮部辦公室（以下簡稱國家防辦）印發了《城市防洪應急預案大綱》，并于2006年對其修訂，要求有防洪任務的城市編制預案；2015年，國家防汛抗旱總指揮部印發《城市防洪應急預案管理辦法》，對全國城市防洪應急預案的管理工作予以明確規定；2017年，國家防辦組織編制的《城市防洪應急預案編制導則》（SL754—2017）頒布實施，用于指導各建城區的應急預案編制。截至2012年，全國已超過95%的城市完成了防洪應急預案編制[10]。部分重點城市形成了較為完善的預案體系，如北京市除編制市級防汛應急預案外，還針對重點河道、大中型水庫編制洪水調度方案、防御洪水方案和防洪搶險預案，在首都機場、城市道路、立交橋等實現了“一橋一預案”，還編制了交通等其他部門的預案[6]。但從全國范圍看，我國城市防洪應急預案還存在著體系不完善、更新慢、操作性不強等問題。進一步完善城市防洪應急預案體系仍是我國城市防洪應急管理的主要工作之一。體系上需要滿足縱向到底、橫向到邊的基本要求，編制市、區（縣）、街道（鄉鎮）級，甚至企（事）業單位等的預案，以涵蓋城市洪澇應急管理的各行業、各部門重點關注的對象。預案類型上做到以綜合預案為導引，專題預案和專項預案為補充的完善體系[11]。對已編制的預案及時更新，以風險分析和區劃分級為指引，增加預案的適用性；在預案中明確各級各部門在災害事前、事發、事中和事后不同階段的責任和義務，增強預案的可操作性。2.4應急管理法規。法規制度是應急管理有效實施的重要保障。美國、德國在聯邦、州不同層面均制定有應急管理和緊急事務處理的相關法律，英國制定了全國統一實施的法律[12-14]。我國在全國層面制定有《中華人民共和國突發事件應對法》，是應對各類突發事件的綜合性法律和基本法。《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防汛條例》等單一法律對洪水應急管理有較多涉及，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉規劃法》等也對城市防洪有所規定。除國家層面的法律外，我國各地還制定了涉及應急管理的地方性法規和規章，如上海市、南昌市均出臺了防汛、防洪條例。目前，我國城市洪澇應急管理已基本形成了綜合性基本法、單一法，國家法規和地方法規相結合的法律體系，使得城市洪澇應急管理工作基本有法可依。但部分內容尚需加強，如水災害風險管理制度。有法必依是法律發揮保障作用的基礎，但我國以行政命令和政策文件處理應急的現象較為嚴重，不利于應急管理法規的推行。另外，還存在執法不嚴的現象，如許多城市在發展建設中擠占河湖水面搞房地產開發的現象依然普遍存在[6]，因此，加強有法必依也是推行應急管理法規制度的關鍵環節。2.5應急管理保障體系我國應急管理保障體系主要包括人力、物力、交通運輸、醫療衛生及通信保障等，一方面用于保證應急救援工作的開展，另一方面保障災區群眾的生活。各城市基本建立了包括物資、資金、信息技術保障體系等在內的硬性資源和法律法規、預案、人力、政策制度保障體系等軟性資源，為城市洪澇應急管理提供保障。但受資源、人力配置不均等因素的影響，已建立的保障體系在部分城市存在著應急專業人才薄弱，搶險隊伍流動性大，基層物資倉庫建設以及搶險物資儲備缺口較大，難以滿足重大、極端災害搶險救災任務等問題。在完善城市洪澇應急保障體系中，擴充和保證隊伍的穩定是關鍵，實施引進專業技術人才和本地隊伍、志愿者隊伍建設兩手抓的政策，提高應急后勤保障，落實防汛應急、值班值守等人員補貼補助等。在防汛搶險物資供應上，改善城市防汛應急物資的倉儲條件，確保應急物資充足有效，增加對防汛搶險衛星通信等非常規物資的配置，以應對極端洪澇災害事件；加強跨部門、跨地區、跨行業的應急物資協調保障，建立高效的共享調運機制；推進應急管理平臺建設，提髙應急管理保障科技水平。2.6應急管理科技支撐。充分應用高新技術支撐作用，顯著提高應急管理水平和效果。美國、日本及歐洲發達國家非常重視高新科技在應急管理中的應用，如美國專門針對颶風、熱帶風暴、洪水等各類災害提出防災減災六大科技挑戰和9個關鍵環節[3，15]；日本大力發展氣象災害的監測預警水平[3，9]；法國國家科研中心把自然災害預防列為優先研究領域[3]?；诔鞘泻闈橙^程應急管理的思路，我國可在風險控制，監測預警，應急決策、演練，信息平臺等方面進一步加強高新技術的研發和應用。（1）災前預防、準備階段。充分利用洪水風險圖合理規劃土地，推行洪水保險等，如美國、日本及歐洲發達國家已繪制完本土洪水風險圖，并成功用于保險、土地利用和洪澇預警中[16-17]。我國開展了重點地區洪水風險圖編制工作，但應用尚未形成制度[17]。今后，應該綜合利用大數據、物聯網、云計算等現代信息技術，建立城市洪水應急管理信息平臺，集信息采集、傳輸、存儲、管理于一體，加強對洪水致災因子、洪水災害過程的監測，利用智能分析平臺加強對監測數據的分析，提高災前預警能力、災中監測能力，為搶險救災提供基礎數據，可以參考美國“e-FEMA”戰略制定[15]。（2）現場處置階段。針對決策者經常面對多目標、不確定性分析等問題，可充分利用監測信息建立集洪水發展分析、災害損失動態評估和方案比選等于一體的決策支持系統，為防汛決策提供實時依據。當前我國較多城市雖建有決策支持系統，但其主要建設內容為公文處理，尚不能為決策提供指導。除決策支持外，開展用于現場救援的新設備、新技術研究同樣具有重要意義。如法國開發了整合交通、氣象、地理、市政等信息資源的三維圖像軟件，為現場救援提供技術支持，值班人員、指揮官等均可通過電腦及時了解現場救援情況，以便及時增派救援力量，調整救援方案等[3]。國外在應急管理方面的先進做法可為我們提供借鑒。（3）恢復重建階段。對城市洪澇應急處置的時效要求比災前和災中有所降低，結合該階段的應急管理內容可充分利用其他階段的相關技術；另外，為應對新一輪洪澇災害做好準備，本階段可在總結前期經驗基礎上，提出對高新技術的更新規劃和需求。

3結語

本文總結了我國城市洪澇應急管理的基本框架與主要工作內容，探討了我國洪澇應急管理的現狀、存在問題及對策建議。總體上，我國主要防洪城市已經形成了“一案三制”的應急管理體系，并在洪澇防御中發揮了重要作用，但受區域力量、技術發展、認識等的影響，各城市在應急管理方面仍有提升的空間，建議在現有問題基礎上，對其繼續完善，同時，適當考慮氣候變化、經濟社會發展等情況下的洪澇災害發展趨勢，使城市具備一定的極端氣候和超標準洪澇應對能力。

作者:張念強 李 娜 王艷艷 丁志雄 俞 茜 單位:1.中國水利水電科學研究院 2.水利部防洪抗旱減災工程技術研究中心