公務員薪酬制度改革路徑探析

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摘要：公務員薪酬制度是我國收入分配體制的重要內容。然而，現行的公務員薪酬制度則存在著結構和設計不合理等一系列問題。因此，加快構建科學合理的公務員薪酬制度顯得尤為重要。實現公務員薪酬制度的良性運行和有效激勵，對提高政府行政部門的運行效率有著積極的現實意義。

關鍵詞：公務員；薪酬制度；改革

一、引言

公務員薪酬制度是國家收入分配體制改革的重要組成部分，其合理性對公務員工作的積極性產生直接影響，并對推動政府職能的轉變與社會的發展具有深遠影響。近年來，我國學者對公務員薪酬制度的研究日益提高，大多集中于薪酬水平的高低、薪酬激勵機制以及管理體制等方面。薪酬水平方面，熊通成等（2014）認為，地方財力是影響公務員收入水平的主要因素。何憲（2016）認為，公務員工資與國家權力、政治因素、管理體制以及人員流動有關，為構建合理的公務員薪酬體系，應推動薪酬分級管理。薪酬激勵機制方面，趙駒（2013）認為，在公務員激勵機制的設計中應將“對內公正性和對外競爭性”相結合，提升績效在公務員薪酬中的占比。薪酬管理體制方面，何憲（2017）指出，公務員工資的有效管理核心在于對不同職業加以合理分類，要考慮人員角色的差異，充分發揮行業主管部門的作用。張玉磊（2018）認為，建立與社會主義市場經濟相適應的薪酬激勵制度、完善考核體系等是規避公務員激勵失靈現象的有效措施?，F階段，學者們分別從不同的角度、不同的層面對公務員薪酬問題做出更為系統的分析與研究，為公務員薪酬制度的改革提供了理論依據。

二、改革開放以來中國公務員薪酬制度的歷史演變

改革開放40年以來，我國的政治、經濟、社會等發生了極大變化，公務員薪酬制度改革也隨著這一改變做出了積極回應。在不同改革制度的推動下，公務員的權利范圍日漸明晰，工資作為公務員勞動者的正當權益備受關注。我國的公務員薪酬制度歷史演變主要分為三個階段。1.第一階段：1985—1993年。改革開放以來，我國經歷了從高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟的重大轉變，而經濟體制改革作為我國工資分配的直接推動力，影響著公務員薪酬制度的變化。黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，提出并實行“有計劃的商品經濟”，從而在工資領域中打破傳統的平均主義，構建與崗位職責相匹配的工資制度———“結構工資制”。同時，初步建立起公務員工資水平調整機制，保證公務員工資的公平性與合理性。2.第二階段：1993—2006年。為了進一步適應經濟體制改革的需要，黨的十四大進一步提出經濟體制改革的目標是社會主義市場經濟體制的建立。工資分配領域，提出了改革原有制度內容，構建符合企事業單位和機關特點的工資機制———“職級工資制”。職級工資制的推行破除了論資排輩的影響，將職位和貢獻作為主要評定標準，其高低主要取決于職務的高低，一定程度上強化了人員的“官本位”意識。同時，明確公務員工資調整的依據為《國家公務員條例》以及《機關工作人員工資方案》，公務員工資制度逐步走向現代化。3.第三階段：2006年至今。2006年，收入分配秩序問題的出現推動了第三次公務員工資制度改革。此次改革旨在調整津貼發放超額、資金來源不規范而導致的同一地區不同單位間收入不合理拉大的問題。此時工資結構中取消了工齡工資和基礎工資，增加了級別工資的數量，擴大相應職務對應的級別，提升了級別晉升的空間。隨著工資結構的不斷優化，津貼補貼相關規定也進一步規范，授予省、直轄市、自治區的津貼補貼發放的權力，縮小機關與企業人員工資的差距，逐步實現不同部門之間津貼補貼資金來源、標準及方法的統一。

三、改革開放以來中國公務員薪酬制度的現狀

1.工資制度的設定依據相對單一。我國現行的公務員工資制度主要基于傳統的干部管理身份的思路，以職務和級別作為薪酬水平的依據，而工作能力、工作績效等因素對薪酬水平高低的影響并不顯著。此外，由于崗位性津貼管理分類粗放，導致公務員間的工資收入水平的差異，從而出現部門間的不公平現象。盡管1993年《國家公務員暫行條例》中提出實行職位分類制度，2005年《公務員法》進一步規范公務員的分類，明確工作職能等，但在公務員管理體系中并未構建科學系統的職位體系。傳統職務和職級工資制度中，關于職位價值的認同并不明確，從而影響公務員的工作積極性。2.工資管理中財權與支出的權責界定模糊。在公務員工資管理制度中，中央和地方的權責范圍并不明確：中央從頂層設計層面制定公務員薪酬制度，而地方始終有一定的工資分配權，且處于與中央間的博弈狀態。具體而言，一方面，中央財政關于公務員的工資保障體現出地方政府對中央的依賴，另一方面，地方政府憑借自有資金打破中央政策限定發放津貼、補貼，甚至出現改革性補貼和獎金發放的失序狀況。究其原因，主要源自中央和地方在公務員薪酬管理體制中的權力界定模糊，責任劃分不明，不僅影響中央地方公務員工資的宏觀管控，還為地方權力濫用提供了場域。3.公務員工資法制化力度有待加強。目前，我國公務員薪酬水平設定的依據主要源自各級政府階段性工作目標的要求，例如2006年為了縮小收入分配差距，進一步規范分配秩序，中央出臺了相應措施，再如2015年，為了適應養老保險制度的需求而對薪酬制度進行相應調整。相對于中央政府，地方政府更多的是基于自身情況，以不同形式出臺和落實各類政策文件以提高公務員工資待遇，而這些政策的實施大多沒有明確的法律依據?？梢?，我國關于公務員的法律制度并不全面?；痉ǚ矫?，只有《公務員法》中明確了公務員工資福利的基本原則和規定，但并沒有相應的措施方案和實施細則，使得落實困難重重。

四、我國公務員薪酬制度改革及展望

在社會主義市場經濟條件下，構建并實施科學的公務員薪酬制度，是推動社會良性運轉的動力。然而當前，公務員薪酬制度存在上述諸多問題，這些問題都是在未來改革中需要解決的。1.構建職位分類和工作分析相結合的薪酬結構。公務員薪酬分配關系反映出公務員與政府部門間的契約關系。政府作為為社會提供公共產品和公共服務的主要提供者，理應為其雇員———公務員提供與之匹配的勞動報酬。公務員在不同的崗位中，通過履行相應的崗位職責，運用知識、技能等付出勞動，提供公共產品和公共服務，從而實現自身的崗位價值。因此，從本質上來看，作為勞動報酬的公務員的工資和企業人員的工資是相同的。而問題在于公務員薪酬結構的設定，改變傳統的分類方法。根據級別確定工資，明確不同職位分類的內容和標準，并據此分析不同職位的工作內容，從而系統而全面分析不同崗位公務員的工作內容和工作價值，在此基礎上清晰界定崗位的工作權限、責任和能力匹配程度，構建科學的職位分析體系，作為薪酬結構內容設定的合理依據。2.建構與績效掛鉤的薪酬增長機制。上世紀80年代，基于績效的工資制度在發達國家的公共部門中被廣泛運用，主要方法是通過評估績效結果作用于工資增長中，亦或基于績效結果的分析，通過發放獎金等將績效與工資掛鉤。1978年，美國開始實行績效工資制，一方面，根據SMART原則為公務員個人設定績效目標，并通過標桿法、360度績效評價法等考核績效結果，并將這一結果運用在人員晉升、培訓以及工資水平等方面；另一方面，除了個人之外，美國在各級政府中也強調并推行績效管理，各級政府向中央政府或州政府提供戰略規劃、年度預算報告和年度績效報告，并交由國會和各州議會審議。未來在我國公務員薪酬制度改革中，亦應將績效考核納入薪酬體系中，運用績效結果并充分體現在公務員培訓、晉升以及薪酬水平等環節，從而構建持續、科學、合理的公務員薪酬增長機制，激發公務員的積極性，強化公務員隊伍的穩定性。3.加快推進公務員薪酬立法?！豆珓諉T法》是規范公務員管理，保障公務員合法權益的法律制度。為推進公務員薪酬立法，首先應將《公務員法》中關于公務員工資的規定具體化、程序化，形成可操作化的法律細則，推動公務員薪酬基本立法。此外，在現有法律制度的基礎上，制定《公務員薪酬法》，從法律層面規范薪酬調整的審議流程。同時，遵循《公務員法》中工資調查制度的相關規定，定期對公務員以及企業人員的工資水平進行調查，將調查結果作為公務員工資調整的依據。除了要在法律層面規范公務員薪酬之外，中央還需加強對各級地方薪酬制度的管控，接受社會監督。與此同時，還應建立有社會各界構成的國家薪酬管理委員會，一方面審議公務員薪酬管理制度的各項程序及內容；另一方面，構建政府、社會等多中心管理體系強化對公務員薪酬制度的管控與規范。

五、結論

改革開放以來，中國公務員薪酬制度改革成效較為顯著，同時，在社會主義市場經濟的推動下，市場化薪酬制度的構建也面臨著諸多挑戰。當前，公務員薪酬制度改革持續推進，其關鍵問題是構建中央與初次分配勞動力市場銜接機制，確保同一地區公務員薪酬與相同工作性質的企業員工薪酬間的可比性，調整工資結構，緩和地區間的勞資關系。長遠來看，我國公務員薪酬制度改革應持續推進薪酬結構調整，明確中央與地方財政權責劃分，加快公務員薪酬立法進程，同時推動相關專業人才的培養，實施有效薪酬管理人員培訓和專業認證，為推行新的公務員薪酬制度提供充實的人才基礎。

參考文獻：

[1]熊通成，曾湘泉.地方財力、分配決策與公務員工資收入地區差距的實證分析[J].統計與決策，2014（19）：95-99.

[2]趙駒.我國公務員激勵機制存在的問題與對策研究[J].管理世界，2013（04）：170-171.

作者:黃華 谷雨 張強 單位:河北經貿大