法治化下高校學生管理研究

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隨著中國法治化進程的推進，以創新為靈魂的教育模式和教育體制改革也逐漸席卷中國高校。法治化視野下的高校學生管理面臨著一系列矛盾——新舊教育理念的碰撞、價值觀念的沖突以及學生權利與學校權利的平衡。在層出不窮的學生訴高校案件成為社會討論的熱點的同時，重新審視高校學生管理工作的法律問題勢在必行。

一、學生訴高校案件總結分析

“田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學生證行政訴訟案”打破了長期以來的高校無訟狀態，開啟了高校行政訴訟的先河，推動了學界關于高校能否成為行政訴訟主體資格的討論。隨著教育部2012年頒布的《全面推進依法治校實施綱要》的實施和2014年《中華人民共和國行政訴訟法》的修改，教育行政爭議案件被選為最高人民法院公報公布的第九批指導性案例，學生訴高校部分爭議納入行政訴訟受案范圍得到進一步明確。筆者在北大法寶裁判文書分享平臺查找了截止到2015年已經審結的59個學生訴高校行政訴訟案例，對學生訴高校之行政訴訟的趨勢進行初步分析。2016年至今共有16件學生訴高校案件二審已審結，是否提起再審猶未可知，因此并未列入本文分析之列。2015年前審結的59個學生訴高校案例中，從案件數量來看，2011年前共有19起，2011年至2015年4年間該數量增加到40起；從案件結果來看，高校勝訴33起，占全部訴訟案件的55.9%；從案件發生原因來看，因學生違法違紀引起學校處分的有16起，占全部訴訟案件的27.1%，而其余的43起案件均與學校未頒發畢業證、學位證有關。學生勝訴的16起案件中，基本都與學校作出處分決定、不予授予學位決定中的程序瑕疵有關。

二、高校學生管理中出現的法律問題及成因

在高等教育綜合改革不斷深入的大趨勢下，高校學生管理法治化基本態勢良好：高校學生管理規章制度體系不斷完善，建立了以2004年修訂的《中華人民共和國學位條例》、2015修訂的《中華人民共和國高等教育法》為中心的法律法規體系，為高校管理法治化提供了制度基礎；高校學生管理法治化的關鍵在于規章制度的執行，當前許多高校已制定本校學生管理的規章制度，內容涉及學籍管理、獎助學金評定、違紀處分和校園安全管理，這些規章制度的實施取得了一定效果；高校教師、學生群體的法治素養是高校學生管理法治化水平的重要體現，越來越多師生的規則意識和權利意識增強，學生的自主維權意識也有提高。但在實踐中不斷增加的學生訴高校案例，暴露出不少高校學生管理中的法律問題。

（一）學校與學生的法律關系沒有理順

高校學生管理的法律關系，實質上是高校管理過程中對高校與學生權利義務關系的協調和平衡問題。鑒于高校自身兼具行政主體、自治主體和民事主體的三重性，在管理學生過程中，可以與學生形成行政管理法律關系、自治法律關系和民事法律關系。在實踐中，高校與學生之間的權利義務關系出現了不對等：處于管理者地位的高校對學生的管理，是典型的行政管理公權力的彰顯，雙方地位不對等；建立在學術自由基礎上以學生學籍管理為中心的自治管理權，學生往往可以根據自己的實際情況向學校申請，實際上是依申請的公權力行為；高校基于財產關系與學生就餐飲服務和宿舍管理形成的民事管理權，實踐中高校仍在使用行政管理方式對宿舍進行管理，高校在與學生的民事法律關系方面占據主控地位。地位的不平等導致權利義務的不對等，以至于在實踐中屢屢出現權利被濫用的情況，“劉燕文案”便是其中的典型案例。

（二）學校管理缺乏法治精神

目前我國高校的學生管理基本上實現了有法可依，基本的法律制度體系已經建立，但其科學性有待提高，具體表現在：法規亟待健全完善，有些規章制度明顯落后于現實發展；應急性、臨時性的“意見、辦法、通知”與法規并存，朝令夕改現象存在；部分法規政出多門，口徑不同，標準不一，矛盾難以避免，學生管理工作、日常管理服務的規范化建設不夠。規章制度的實施方面，學生處分、校園安全等方面在執行中出現偏差。部分高校在學生管理過程中，行政化傾向嚴重，對學生管理法治化的重視程度不夠，濫用管理權，漠視學生擁有的法律權利，對學生違反學校規章制度處理過程不符合法律程序，由此引發學生和學校之間的法律糾紛日益增多。

（三）學生權益缺乏完善的救濟途徑

2003年的“鄭文滔訴廣東農工商職業技術學院勒令退學案”引發了學者對高校學生處分權與學生權利救濟的思考。根據2015年修訂的《中華人民共和國教育法》、同年修訂的《中華人民共和國高等教育法》、2016年修訂的《普通高等學校學生管理規定》，高校有權對違法、違規、違紀的學生給予批評教育或紀律處分，該權利具有強制性，行政色彩濃厚，且具有較大的自由裁量權。實踐中，多數高校都未建立救濟制度，缺乏專門處理學生申訴的機構和人員，學生不了解如何通過行使異議權和申訴權來維護自身權益，高校漠視學生訴求的情況很多。上述《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》基本屬于宣言型立法，條文籠統、抽象，多為原則性規范，有關高校學生管理處分權的法律條文只各有一條，只是對高校處分學生行為進行概括性空白授權，至于高校行使學生管理處分權的條件、方式和程序規則未具體規定。[1]53-72無處分權主體行使處分權、程序瑕疵、處理結果有失公正、處分不符合公正目的成為處分權行使過程中常見的問題。學生的救濟分為校內救濟和校外救濟，其中校內救濟又分為事先救濟和事后救濟。事前救濟是指高校對學生作出處分之前應聽取學生或其人的陳述和申辯。事后救濟體現為2016年修訂的《普通高等學校學生管理規定》中的校內申訴制度。校外救濟分為校外申訴和行政訴訟。目前各高校的校內申訴機制，在實際操作中，對維護學生權利很難起到實質性的作用，學生在處分作出時應享有的陳述申辯權、知情權、申訴權得不到學校的尊重和保護，權利救濟渠道不順暢；校外救濟方式渠道不暢，行政復議存在理論困境，而行政訴訟大多數也只能在與學歷、學位相關的糾紛中實現救濟。

三、高校學生法治化管理的必要性

高校學生管理權是高等學校依法享有作用于學生并體現于高校內部行政事務、學籍事務和民事事務上的管理權。它是一個由高校對學生的行政管理權、自治管理權和民事管理權三種不同性質的權利組成的一個集合性概念。[3]41行政管理權本質上是國家行政權力在高校內部的延伸，表現為高校可以對學生的違法違規行為進行處分；自治管理權是高校在學術自由的前提下以學生學籍為中心而展開的事務管理權；民事管理權是取得法人資格的高校在民事活動中享有的民事權利和承擔的民事義務，體現為基于財產而享有的各項民事管理權。

（一）高校學生管理法治化是依法治國的必然要求

繼中國共產黨第十五次全國代表大會提出依法治國作為中國共產黨和國家的治國方針后，2014年中國共產黨第十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國進行了部署，對高校而言，全面推進依法治校，將高校管理工作納入法治化軌道具有十分重要的現實意義。此外，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》在第20章“推進依法治教”中明確提出：要完善教育法律體系，按照全面實施依法治國基本方略的要求，加快教育法制建設進程，形成比較完善的中國特色社會主義教育法律體系；要全面推進依法行政，依法維護學校、學生、教師、校長和舉辦者的權益；要大力推進依法治校，建立完善符合法律規定的學校章程和制度，依法履行教育教學和管理職責，保障學生的受教育權，對學生實施的獎勵與處分要符合公平公正原則。[4]

（二）高校學生管理法治化是高校體制改革的需要

隨著高等教育由精英教育走向大眾教育，2015年我國高校在校人數已經達到了4018萬，高校辦學規模不斷擴大。與此同時，隨著學生權利意識和維權觀念的覺醒，單純的思想政治教育無法解決部分學生由于法制觀念淡漠引起的違法行為，單純的法律處分和處罰無法調和學生與學校就違法違紀行為引發的學生訴訟學校行為，現有高校法律的空白對學生離校出走、自殺等行為帶來的家長和學校之間的責任未能進行劃分。從法治角度審視高校學生管理，高校應在法定權限內依照法定程序對學生進行依法管理。高校學生管理的實體公正和程序公正是民主法治社會發展對高等教育改革的必然要求，是高校學生管理體制法治化的必然選擇。

（三）有助于促進學生權益維護和學生全面發展

通過完善高校學生管理，使其“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，能有效避免高校借助行政權力侵害學生權益的現象；通過審查高校內部規定是否違反法治精神，能從源頭上減少高校與學生之間的糾紛。推進高校法治化管理對高校落實以德樹人根本任務、建立科學的學生管理秩序以及培養學生公民素質、促進學生的全面發展具有重要意義。高校學生管理法治化構建了一種新型的學校與學生之間的關系，改變了學校將學生作為教育的被動接受者、一味強調服從的習慣，將學生從束縛和管制中解放出來，有利于促進學生的全面發展。[5]20-23

四、高校學生管理法治化的實現路徑

（一）高校管理權運行合法化

合法性是高校學生管理權行使的基本要求，學校從事學生管理工作要做到目的正當、依據合法、過程適當、程序完整。目的正當與否決定了高校學生管理的社會認同程度，學校對違法違紀學生給予處分處罰就是基于對學校公共秩序和公共利益維護的目的，因此學校在行使該行政權力時，注意不能借公共秩序管理之名免除學校責任、加重學生責任或排除學生主要權利。由于現行法律未明確規定高校對學生實施行政管理權和自治管理權的具體情形、范圍和種類，因此高校容易濫用自由裁量權。2016年新修訂的《普通高等學校學生管理規定》規定，學校對學生的處分，應做到程序正當、證據充分、依據明確、處分恰當，“以事實為依據，以法律為準繩”不僅是司法運用的基本原則，也應是高校對學生進行法治化管理遵循的基本原則。公正的程序不能必然產生公正的結果，但不公正的程序結果必然是不公正的。高校學生管理中普遍存在著“重實體、輕程序”的現象，或在制定學校管理制度時忽略了程序要件的部分，或在實施管理時放松了對程序部分的執行。實踐中程序的正當性主要體現在高校在行使處分權時是否能保障學生的知情權、參與權、陳述權、申訴權等權益。程序的正當性一定程度上能夠增強學生對處罰結果道德上的可接受性。（

二）學生民主參與法治化

聯合國《二十一世紀高等教育：展望與行動世界宣言》指出：“國家和公安等院校的決策者應將學生視為高等教育改革的主要的和負責的參與者。這應包括學生參與有關高等教育的討論，參與評估，參與課程和教學方法的改革，并在現行體制范圍內，參與制定政策和院校的管理工作。”[6]183在高校學生管理中，學生民主參與的范圍可根據管理工作的性質分為決策參與和過程參與。決策參與即參與高校決策的制定，是指高校在涉及學生重大權益的規則制定時，如學生違紀處分處理辦法、獎學金評定辦法、學生申訴及聽政規則，應征求并適當采納學生意見；過程參與，即參與具體事務的管理活動，是指通過書面、口頭或網絡投票、電子郵件等多種方式參與學校管理活動，如獎助學金評定、助學貸款申請審批、后勤服務及管理、教學質量的監督等。[7]581目前學生民主參與學校管理的情況與理想狀態還有差距，在探索學生民主參與法治化的路徑時，可以從完善制度、創新形式、提高學生參與能力方面予以完善，具體如下：第一，完善民主參與制度。2016年修訂的《普通高等學校學生管理規定》明確要求高校要建立和完善高校學生民主參與的組織形式，但對如何參與并未規定，因此需通過完善該規定或制定實施細則，對學生民主參與的內容、范圍、形式、程序予以具體化，進而推動高校學生的民主參與。目前許多高校普遍缺少學生民主參與的專門制度，大多在各部門規章制度或學生組織章程中零散規定，因此迫切需要制定專門制度以明確學生民主參與人數、事項、內容、方式等，并完善參與機制和保障機制，保證學生真正實現民主參與。第二，創新參與形式。制度的生命在于實施，高校學生民主參與的效果很大程度上取決于具體的參與方式和參與程序。目前高校學生民主參與的形式主要有學生代表大會、決策聽證會、征求意見會、列席校務管理以及通過學生社團參與等形式。隨著信息化時代的到來和網絡的普及，微信、微博、校園論壇進入大學生的生活，網絡交流的便捷性、虛擬性、匿名性等特點，使得更多的學生樂于用這種方式來參與學校事務。此外，高校還可以參考域外高校設置的理事會制度，為學生參與管理拓寬新的渠道。第三，培養大學生參與能力。正確的參與意識和參與能力的塑造和培養，不僅可以糾正將民主參與作為謀取個人利益的錯誤觀念，而且能有效提高學生民主參與的積極性。正確參與意識的培養，可通過課堂教育、主題班會、教育實踐活動進行，通過對學生進行政策和規章制度的宣傳，能培養學生民主參與的責任感。學校可通過學生會、學生社團、班級等組織多種活動引導大學生自覺開展民主參與，培養和提高學生民主參與能力。

（三）學生與高校間爭議解決完備化

完善學生與高校之間的爭議解決途徑，有利于引導學生通過合理途徑化解爭議、依法維護自己的合法權益、促進和諧校園的建設。通過建立完善的學生權益救濟制度，由專門的機構和部門處理學生的合理訴求，充分賦予學生正當的程序權利，能夠使學生利益訴求順暢表達，將學生的權利義務落到實處。高?？蓮囊韵聨讉€方面來建立完善的學生權益救濟機制：第一，制定完備的法律規范體系，有法可依。目前涉及到學生權利義務的立法有2004年修訂的《中華人民共和國學位條例》、1981年頒布的《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》、1996年頒布的《高等學校收費管理暫行辦法》、1990年頒布的《普通高等學校校園秩序管理若干規定》等，總體上看實體法保護不夠完善，程序法的規定極其單薄，沒有形成完整統一的高校管理法律體系。2016年教育部修訂的《普通高等學校學生管理規定》賦予了高校高度的自主管理權，因此高?？砂凑辗煞ㄒ幍囊蠼⒔∪约旱膶W生管理規章制度。結合各高校具體情況和社會經濟發展的新形勢完善本校的管理制度，不僅可以使學生管理制度化、正規化，保障學生管理工作合法有序地運行，又可以有效減少高校與學生間的管理糾紛。完整的學生管理制度至少應包括：涵蓋校內救濟程序的大學章程、擁有完善學生申訴和具體的救濟方式的高校規章、執行力度較強的權利審查與監督機制。此外，對于高校的法律地位、受教育權保障的適用原則、高校學生管理的可訴性都應予涉及。第二，實施高效法治體系，執法必嚴。相對于訴訟制度，申訴制度具有成本低廉、高效快捷的特點，合理建構并完善申訴制度，既有利于高校學生管理權的運行，又有利于保障學生合法權益的實現。2016年新修訂的《普通高等學校學生管理規定》第60條至第64條對學生申訴處理機關、一般程序和期限作出了規定，但無論是制度設計還是實際運行中都存在諸多問題?，F行立法規定以高校利益為出發點，并未對學生權益予以平衡，對學校濫用權力缺乏責任約束，申訴程序不夠科學嚴謹，對申訴制度與行政復議、行政訴訟的銜接缺失。因此，在完善申訴制度時，應對申訴受理范圍進一步明確，合理設計申訴程序，對申訴制度與行政復議、行政訴訟銜接予以考慮，同時應強化高校申訴處理委員會的中立性。聽證是在作出對當事人不利的處分前，應當聽取其陳述和申辯，以保證公開、公正、公平作出處分。2016年修訂的《普通高等學校學生管理規定》第55條、第56條為高校學生管理引入聽證制度提供了法律依據。聽證制度的引入，既有助于高校學生管理法治化的實現，又能促進學生權益的保障。任何制度都有適用范圍，聽證也不例外。對學生的所有管理行為都進行聽證不符合實際情況，因此可將涉及學生權益的重大決策和管理規則、給予個別學生的重大紀律處分、個別學生受教育權的剝奪、學籍處理決定列入聽證范圍。聽證程序可借鑒行政訴訟法中相關規定，至少應包括告知聽證、提出聽證、通知聽證和舉行聽證四個環節。聽證制度的設計應注意結合程序的高效便捷和學校的管理效益。第三，引入司法監督，完善外部訴訟機制。司法介入高校管理行為，使高校學生管理行為接受司法審查與監督，是實現高校自治、維護學生權利的重要保障。我國現行法律規定高校兼具行政主體與民事主體的雙重角色，卻對各自的權力范圍界定不清，這為高校權利濫用與混用提供了滋生的土壤。在高校學生管理中，引入司法審查制度，既有利于規范學校的管理行為，又對高校學生的合法權益予以保障。一方面，大學的自治權應接受司法監督才能防止其濫用；另一方面，為了防止高校濫用行政權力、不正當行使民事權利，引入司法監督十分必要。有必要將司法機關介入高校管理行為的基本原則、介入方式、介入限度、審查密度予以規定。

作者:馬文 單位:武漢大學