行政事業單位預算管理形勢探討

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摘要：預算管理是行政事業單位進行財務管理和績效管理的重要手段。近年來，隨著預算管理法律制度的不斷細化和完善，行政事業單位對預算管理的要求不斷提高，其面臨的挑戰也在逐漸增加，因此要求行政事業單位不斷突破傳統預算管理思路，以新思路、新方法開展預算管理工作。本文在概括介紹行政事業單位預算管理的基礎上，就行政事業單位預算管理工作面臨的新情況，提出預算管理的新思路，旨在為行政事業單位更好地適應新形勢下預算管理的要求提供參考。

關鍵詞：行政事業單位；預算管理；新思路

一、引言

長期以來，預算管理被視為行政事業單位財務管理中的一項基礎內容。在不同背景下，行政事業單位預算管理工作的定位雖然沒有發生明顯變化，但其工作面臨的形勢和要求卻在不斷發展變化，因此行政事業單位對實際預算管理工作的開展提出了動態化的適應要求[1]。行政事業單位的預算管理主體應更多地根據形勢的變化探索并確定新的工作思路和方法，保證預算管理的實效性。2020年10月1日，修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《條例》）開始施行。修訂后的《條例》進一步強化了預算的全流程管理，提高了預算資金監控和績效評價的要求，這實際上是近年來我國提出的科學化、精細化預算管理在法律法規方面的具體落實[2]。對行政事業單位而言，《條例》的實施進一步明確了以全流程、科學化、精細化為導向的預算管理新方向，需要行政事業單位結合自身的工作實際，積極探尋預算管理的新思路，實現預算管理新發展。

二、行政事業單位預算管理概述

行政事業單位預算管理是行政事業單位開展的預算管理活動，應從行政事業單位和預算管理兩方面把握概念。行政事業單位是行政機關和事業單位的統稱，是我國特有的一種非企業組織類型。行政機關是指依法行使國家權力、執行國家行政職能的機關；事業單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織[3]。2012年,中華人民共和國財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》，其第一章第二條規定，“本規范適用于各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關、各民主黨派機關、人民團體和事業單位經濟活動的內容控制”。這條規定進一步明確了行政事業單位進行內部控制的具體范圍。預算管理是圍繞預算活動開展的管理活動，是為確保預算資金規范運行而采取的包括組織、協調、控制、監督等活動的總稱，是財政管理和財務管理的重要組成部分。預算管理在內容上包括專門決策預算、財務預算、經營預算。綜上所述，本文將行政事業單位預算管理的概念界定為行政機關和事業單位為確保財政預算資金的規范使用而采取的組織、協調、控制和監督活動。具體來說，可以從主體、客體和行為方式這3個要素角度理解這一概念。其中，主體為行政事業單位，即行政機關和事業單位，客體是行政事業單位的預算資金，行為方式是圍繞預算資金規范使用而實施的組織、協調、控制與監督活動。

三、行政事業單位預算管理工作面臨的形勢

預算管理是政府和行政事業單位普遍關注的管理內容[4]。尤其是在近年來國家積極推進行政事業單位改革的背景下，預算管理工作逐漸朝著規范化、精細化、科學化方向發展，對行政事業單位原有的預算管理思想和行為方式提出了更高的要求。具體來說，目前行政事業單位的預算管理工作主要面臨著以下形勢。

（一）行政事業單位職能劃分持續優化

2018年3月，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》的發布開啟了新一輪的行政事業單位職能改革，明確了要統籌設置相關機構和配置相近職能，理順和優化黨的部門、國家機關、群團組織、事業單位的職責，使各類機構有機銜接、相互協調。在具體改革中，考慮到事業單位的功能定位在于公益服務，如果讓其承擔行政職能，勢必會出現“二政府”問題，造成政事的職責邊界模糊、行政職能體外循環的問題。因此，事業單位承擔的行政職能回歸了行政機關，實現了政事分開，避免了政出多門的問題。由此，行政機關和事業單位原本交叉、模糊的職能得到了進一步劃分。從預算管理角度來看，行政事業單位職能劃分的持續優化，使原本不夠清晰的預算管理工作界限和范圍逐漸明確，這一方面解決了預算管理的不確定性，使預算管理的規則更加明確，另一方面提高了對預算管理精細化的要求[5]。

（二）行政事業單位預算管理法制內容不斷細化

隨著行政事業單位改革的持續深入，政事職能分類已較為明確，原本指導行政事業單位預算管理活動開展的相關法律法規中的部分內容已難以適應改革后的行政事業單位預算管理情況[6]。因此，各級各類立法機關結合行政事業單位改革后的預算管理情況，進一步出臺和細化了與預算管理相關的法律法規，并且對行政事業單位開展預算管理活動的相關規則、要求進行了調整和細化。與此同時，各行政事業單位也根據調整后的法律法規對單位內部的預算管理制度進行了相應的優化和完善。預算管理法律制度內容的更新和細化進一步規范了負責預算管理的行政事業單位職能部門人員的思想與行為，促使著行政事業單位內部以新的法制內容為依據調整預算管理方式。例如，修訂后的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《預算法實施條例》）突出了績效管理在預算管理工作中的重要性，要求行政事業單位在開展預算管理工作時要充分考慮工作人員績效獎勵的相關事宜，使預算管理人員的預算管理工作轉變為具有績效激勵作用的內容，從而有效提高內部預算管理工作人員的積極性。

（三）行政事業單位預算管理功能豐富

傳統的行政事業單位預算管理被視為單位內部的一般性管理工作，預算信息只是被歸入財務信息中，一般不進行具體公開，信息在單位運行管理中的功能相對單一[7]。近年來，隨著預算管理法制內容的不斷完善，財務管理由財務會計朝著管理會計方向轉型，行政事業單位的預算管理功能逐漸從單純的經費預算管理延伸到了行政事業單位公共服務職能履行相關決策的條件支持。換言之，行政事業單位的預算管理除了具有預算管理功能，還具有為行政事業單位管理的各項決策提供經費預算信息支持的功能，這使得預算管理的管理職能得到了進一步的豐富和完善。

四、行政事業單位開展預算管理工作的新思路

雖然預算管理是行政事業單位常態化管理工作的內容之一，但受不同階段形勢影響，管理工作的要求也有所不同，要求的變化促使行政事業單位在預算管理方面作出新的調整。針對當前預算管理的工作形勢，行政事業單位應重點從以下幾個思路進行預算管理工作的優化調整。

（一）細化預算管理內容

隨著國家對行政事業單位改革的不斷深入和推進，行政性工作和事務性工作的界限越來越明晰，原本屬于行政事業單位的行政性職能被劃歸到相應的行政單位，因此單位要對預算管理方面的內容進行調整，將原來負責的行政性預算管理內容轉移出去[8]。為適應因職能優化出現的預算管理變化，行政事業單位要對預算管理方面的內容進行細化，即將預算管理的內容按照行政性預算管理和事務性預算管理進行細化，并針對不同類型的預算管理內容制定不同的預算管理實施方法。需要注意的是，目前我國行政事業單位正處于改革時期，部分行政事業單位的職能調整還不夠明確，需要行政事業單位結合職能改革的方向和趨勢，提前進行準備和適應，以便在改革方案明確后能夠在短時間內盡快適應新的預算管理制度要求。此外，行政事業單位除了要細化預算管理工作的具體內容，還要細化與規范單位內部對預算管理工作開展的要求，使單位內部與預算管理工作有交叉的工作內容能夠嚴格按照預算管理的要求開展，從而確保預算管理工作目標能夠順利實現[9]。

（二）積極開展法制知識學習活動，預測預算管理工作變化

近年來，我國相繼出臺了一系列關于預算管理的法規，其中涉及行政事業單位的內容。我國雖然沒有出臺專門以行政事業單位為指導對象的預算管理專項法規，但對行政事業單位預算管理工作開展的要求也進行了相應的規范。首先，行政事業單位內部要在新的法規出臺后，組織相關人員對其進行及時、準確和深入學習，從而深刻把握預算管理新的法制要求，確保預算管理工作與法制規范相匹配。例如，對于新修訂的《中華人民共和國預算法實施條例》中提到的零基預算法等新的預算編制方法，行政事業單位內部要組織預算編制相關人員進行系統、深入地學習，并強調該方法在預算編制中的具體使用方式和注意事項等，確保行政事業單位的預算管理方法能夠與這種新的預算編制方法盡快對接[10]。其次，考慮到政策的不確定性較強，行政事業單位應在預算管理法制方面具有足夠的前瞻性，能夠根據國家已經出臺或者即將出臺的預算管理法律制度，預測未來行政事業單位預算管理工作可能發生的變化，并根據預測情況提前進行工作調整，逐漸從原來被動適應新的法律制度內容轉變為提前準備并適應新的法律制度要求。

（三）轉變預算管理工作模式

首先，行政事業單位應參照以往財務會計向管理會計轉型的相關要求和模式，探索實現以“預算”為重心的預算管理工作向以“管理”為重心的預算管理工作的過渡路徑，從而將預算管理真正融入到行政事業單位財務管理乃至整體的預算管理體系之中，進而真正發揮預算管理信息輔助管理決策的功能。其次，在理念方面，行政事業單位應邀請相關的專家或者政策制定者向內部員工講解新型預算管理模式的內涵、實施重點等內容，使員工尤其是預算管理員工能夠較為清晰、深刻地理解預算管理的新思路、新方式，并產生高度的認同感，促使其愿意將新的模式應用到自身日常的預算管理工作中。最后，在行為習慣方面，為減少預算管理人員在落實新規定過程中面臨的阻力和挑戰，行政事業單位內部應定期組織開展新的預算管理模式方面的交流學習或者問題討論活動，使預算管理人員有機會將自己在平時預算管理工作中遇到的棘手或者疑惑的問題反饋出來，借助集體的力量進行探討并加以解決，從而逐步實現預算管理新模式方面認知和實踐的統一，加快落實單位預算管理新模式的應用。

五、結語

強化預算管理是新形勢下行政事業單位預算管理面臨的新要求。目前，行政事業單位預算管理工作主要面臨行政事業單位職能劃分持續優化、行政事業單位預算管理法制內容不斷細化、行政事業單位預算管理功能豐富等新的形勢，因此要求行政事業單位形成新的預算管理工作開展思路，使預算管理工作朝著精細化、規范化和科學化的方向發展。研究認為，行政事業單位在預算管理方面應遵循的新思路主要有細化預算管理內容、積極開展法制內容學習、轉變預算管理工作模式，這些是行政事業單位預算管理的新方向。

參考文獻

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[8]潘俞紅.行政事業單位全面預算管理現狀及對策探討[J].中國產經,2021(19):172-173.

[9]雷文科.關于對行政事業單位預算管理問題的思考[J].納稅,2021(28):142-144.

[10]王曉虹.行政事業單位預算管理新思路[J].時代金融,2016(5):143.

作者：郭麗蓉 單位：廣元市精神衛生中心