中國體育機制的局限性及策略的研究

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一、中國體育管理體制的封閉性

封閉性的產生與管理風險的規避密切相關，科層式管理體制通過組織的封閉性來盡可能的降低不確定因素所帶來的風險，以確保組織的穩定、效率和權威性。官僚制組織通常通過封閉性來降低管理過程和結果的不確定性。處于科層制管理體系的體育管理系統也同樣形成了封閉性的特征，體育管理體制通過內部封閉性和外部封閉性來降低管理過程的風險性因素。在特定的歷史時期高度的封閉性對于控制管理風險、提高管理效率起到了積極的作用，但在社會變革迅速的今天，過于滯后的封閉性則會阻礙體制的革新，誘發一系列問題。外部封閉性。外部封閉性主要是指體育管理組織在實施管理要素各環節的過程及其結果的反饋等方面不受外界因素的影響和制約，具有高度的獨立性，導致了體育管理部門相對于其他管理系統來說處于一個相對自閉的狀態。在歐美一些發達國家體育的管理涉及到諸多的部門，各部門之間相互協調、配合，協同謀劃體育發展，共同服務公眾體育需要。比如“美國聯邦政府并沒有設置專門的體育管理部門，但健康與公共服務部、國防部、文化部、教育部、司法部、交通部等11個部門共同參與體育的管理，管理的內容涉及到學校體育、職業體育、公共健康、身體活動、大眾體育、體育場地設施服務等體育相關內容?！痹谟拔幕?、媒體與體育部”是體育管理的核心部門，與其他與體育有聯系的部門共同承擔體育發展的責任。體現了體育在整個經濟、文化、社會樣態中的融入性。而我國的體育管理體制是專設性的體育管理系統，這個系統與其他系統似乎長期保持著一定的“疏離”，尤其是在競技體育領域，似乎成了一個“錢權交易”的漩渦，而又享有著特殊的豁免，賭球、黑哨、分配金牌成了公開的秘密，審計在競技體育領域難以開展，司法在體育領域屢屢受挫，體育系統似乎成了手持“尚方寶劍”的領域。體育管理系統尤其是行政系統的專設在我國的即有環境下創立并發展，為我國體育事業的發展做出了積極的貢獻，取得了驕人的成績。但發展至今天，體育早已突破了“為國爭光”的主導地位，人們對于體育有了多元的訴求，體育的邊界也在不斷的拓展，在這一趨勢下，體育發展所涉及的領域也越加的廣泛，體育與文化、旅游、衛生、教育等等都有著千絲萬縷的聯系，因此，體育的管理理應與這些部門保持密切的聯系，借助這些相關部門的力量實現體育管理的升級。

內部封閉性。內部封閉性主要是指體育管理系統內各組織部門在各自職能分工的基礎上形成了權責邊界，限制著體育信息資源、人力資源、財力資源等在體育管理系統內的相互流通，在體育管理系統內部部門之間缺乏有效的聯通和互動，彼此形成了相互隔離的場域，條塊分割，各行其是，阻礙了體育事業的發展。比如，現在依然較為穩定的體育局系統和教育部體衛藝司局系統同樣是為體育工作而專設的行政部門，但在開展體育工作的過程中，自立門戶，各成一家，缺少有效的溝通與合作，最好的例子就是對“體教結合”成功典范的清華大學跳水隊的排斥與扼殺，2007年國家體育總局游泳中心取消了跳水隊員雙重注冊的權利，扼殺了成功的大學辦體育的模式，在全運會上大學體協沒有參加比賽的權利，使得“全運會”的公共性飽受質疑。體育系統與教育系統非但沒有進行有益的協同，以促進體育事業的發展，反而是是不是的利益沖突。各自從部門利益出發，而不是從體育事業的發展考量。在高水平競技體育領域如此，在青少年學生體育發展方面也是兩張皮各行其是，教育系統實施其一套內容，而國家體育總局也設有青少年體育司，而青少年主體就是在校學生，其所承擔的職能比較模糊。體育管理系統的封閉性還體現在高度的“行政集權性”上，我們可以看出在橫向上體育管理權力集中在各級政府，在縱向上，體育管理權力層層上傳，集中于上級直屬部門，而中國實行的是“首長負責制”，體育工作的推行很大程度上取決于首長的意愿，權力高度集中，在整個管理體系中我們看不到管理對象或者說服務對象的位置，“行政性的封閉性”造成了管理主體與客體，服務部門與服務對象的割裂。同時，由于高度的行政性，使得協會空置化，政府“政事一體”，在使得自己千頭萬緒的同時，阻礙了社會力量對體育工作的介入，難以有效的調動社會、市場的力量來發展體育事業。

二、體育管理體制“封閉性”的問題反思

近些年來體育管理體制飽受詬病，競技體育與群眾體育發展嚴重失調，競技體育可持續性問題突出，學校體育開展情況令人堪憂，體育產業發展難尋突破，體育的社會力量薄弱，使得人們對于體育管理體制改革的呼聲不斷，而剖析這些體育問題之后我們不難發現，體育管理系統的封閉性在很大程度上成為了這些問題的根源（之一）。體育管理體制是一個系統，耗散結構理論告訴我們系統要發展就必須保持開放性，通過開放實現系統內外的信息流通、交換，為系統從低層次的穩態上升到高層次的穩態。而現行的體育管理體制的封閉性帶來了一系列的問題：體育管理系統的內部封閉使得體育行政部門間、組織間因職能劃分和組織邊界造成了組織間壁壘，導致部門與部門之間、組織與組織之間的信息、資源的割裂，流通受阻，系統理論告訴我們，整體的功能大于各部門之和，提出要將部分整合為有機的整體。內部的封閉性帶來的教育系統、體育局系統、其他協會系統的割裂，讓我們看到的就是體育局系統的體育場館設施自行開發利用；教育系統的學校體育場館設施開放難；企事業單位系統場地設施的自留用等現象。體育管理體系內組織間的壁壘導致各有關職能部門難以有效的整合各方資源，形成合力，實現資源配置和效益的最優化。同時由于部門的條塊分割和體育工作范疇的不完全認知性也會帶來一定程度的體育工作職能的權利與責任真空，造成行政公信力的損失。體育系統的高度集權性特征使得體育工作的開展帶有明顯的“長官意志”色彩，體育工作的重點，工作推行的方式，實施的內容等都由首長來確定。比如，在大談體育公共服務，實施“管理型政府”向“服務型政府”轉型的今天，各級體育部門都提出了體育公共服務的口號，但在進行公共服務內容的制定、服務方式的確定方面大都是行政官員的“一廂情愿”，缺乏民眾聲音的表達，走的依然是“自上而下”的管理模式，而沒有形成“自下而上”的公眾主導形式，服務對象缺位；在體育管理服務效果的評價上，也是政府評價政府，很少有“民評官”，反饋機制也沒有真正的體現“客戶”對服務的態度，使得工作成效大打折扣，也帶來了人們的諸多不滿意。體育管理體制的外部封閉性造成了體育與其他系統的外部壁壘，這種壁壘阻斷了體育管理體系與其他管理體系的信息、資源的流通。而基于耗散結構理論，組織必須保持開放態才能保持系統的生命力，外部封閉性帶來的是體育系統的“孤芳自賞”，截斷了體育系統與其他系統的高效率流通，阻礙了動力的輸入，造成管理體制運行最直接有效的動力機制癱瘓，使得系統缺少活力。同時，由于對外界的排斥，使得“內部人控制”更加普遍，而內部人控制帶來的是安于現狀、改革動力不足或者阻止改革，形成改革惰性，阻礙事業發展。

三、中國體育管理體制“封閉性”的超越

體育管理體制的“封閉性”帶來了諸多的問題，在體育事業迅速發展，政府轉型的背景下，這種封閉性已經成為阻礙政府改革和促進管理效能提升的因素，因此，我們有必要對這一封閉性有所突破和超越。

1、建立體育管理系統

“內聯”治理結構建立體育管理體制的“內聯”治理就是用“協同治理”的方式來解決體育發展中競技體育、群眾體育、體育產業、學校體育等各個方面的經濟、社會、文化問題。其要點是：一，強調協調，引導、要求、鼓勵系統內各職能部門、各相關機構、單位、專業人員、社會組織朝向體育發展的總體目標和方向努力，至少是彼此之間不破壞各自的工作；二是，對于部門關聯性任務的組織與整合，既對由于部門的條塊分割、職能劃分之后，一些涉及多部門的工作會出現“多頭共管”或由于問題棘手無利可圖各相關部門避之尤恐不及而導致“管理缺位”這類問題的協同解決。澳大利亞政府調查委員會(RCAGA)通過調查發現，部門界限清晰、各自為政的管理體制不利于跨部門形成的橫切問題的解決，提出了內聯治理的方式。，所呈現的我國體育管理體制，具有著高度的條塊分割性，從大的方面來說傳統的體制圖中，體育局系統、教育系統、工會、共青團、婦聯等各自成線，彼此之間很少協同作戰；在圖2所呈現的目前的主要體育管理體制中，也是如此，各類體育協會依然未能實體化，也就談不上對于體育工作開展的實質性影響。從各自內部部門間來看，以體育局系統來說，通常設有專門負責競技體育的競體司（處、科），負責群眾體育的群體司（處、科）、負責體育產業的經濟司（處）、負責教育科研的科教司等，部門之間邊界明確，部門協同不足。因此，要在體育管理系統內部建立“內部聯合”的治理模式?！皟嚷摗敝卫斫Y構是一種介于行政集權的科層治理和現代網絡治理結構的過度類型，既能夠規避一些傳統體制存在的弊端，也契合我國體育管理體制改革的過渡性特征，在保證適度集權確保穩定的基礎上，能夠促進組織協調功能的發揮。“內聯”體制的建設要以“競技體育、大眾體育、體育產業”等各體育領域的全面發展、協調發展、可持續發展為指導思想，找準內聯的著力點，并考體制的路徑依賴，走漸進式、過渡式改革的路徑，進行內部機制創新。

（1.建立“結構化”的內部協同機制

體育管理系統內部尤其是行政系統，長期存在著部門劃分嚴格而權責不明的情況，部門的具體工作職能不明確，權利與責任不匹配。比如說現在國家體育總局所設置的青少司其職能界定就比較模糊，青少年體育主要有教育系統的體衛藝系統來抓，一方面，體育局系統對服務對象不明，工作實質和考核內容也不夠清晰。因此，首先要體育發展的整體目標和戰略導向下，進一步明確體育發展的任務和著力領域，根據體育發展的目標進行系統內的部門整合，合理配置部門，劃分職能，在明確職能劃分的基礎上，建立部門間的協同機制，保持各自效率與權威性的同時，保障彼此間的信息流通、資源共享，加快推進體育領域“管辦分離、政事分開、政市分開”步伐，建立內部的多中心治理模式，弱化之前的多部門利益糾葛，以專向共同的利益協同。

（2.建立完善的權力監督機制

體育領域出現諸多亂象而安然無恙，使得人們對于體育的公共性飽受質疑。體育領域的權利高度集中，長官意志風格較為突出，在眾多的領域是政府既當運動員又當裁判員，使得權利缺乏監督。沒有監督的權利必將導致腐敗、導致不公、導致體育領域的亂象。因此，推行內聯治理，推動體育管理體制的改革，提升管理或服務成效，必須建立完善的權利監督機制，這種監督機制既是對傳統的高度行政集權缺陷的一種約束，也是順應“服務型”政府建設的需要，是贏得政府合法性的有益途徑。

（3.建立過渡性的利益協商機制

受到傳統文化、行政性的路徑依賴、沉淀成本等因素的影響，經過多年發展的行政管理體制形成了較強的結構剛性，而在剛性的背后是各自的利益集團或團體，這些團體成為阻礙改革的力量，進行快刀斬亂麻的“休克療法”進行改革的方法也許并不合適，因此要推進改革，就必須妥善處理好既得利益者的關系，要建立過渡性的利益協商機制，推進部門利益、團體利益向公共利益的轉變，處理好“維護公共利益與消解部門利益的關系”，在確保穩定的基礎上進行漸進式的管理升級。

（4.建立暢通的公眾體育需求的訴求機制

體育一切的工作從本質上來說離不開廣大人們的體育需求，尤其是在強調政府公共服務職能的今天，政府成為服務者，而公眾成為消費對象或者客戶，政府服務的質量需要人們來評判。而服務的起點理應是人們的需要，而目前在體育服務的領域，人們的主體性地位缺位，缺乏需求表達的渠道，相關管理部門憑借長官意志和便于“功績化”的考量，做一些“形式化”、“面子話”的硬件性工程，而忽略老板姓的切實需要，使得服務的推行效果不佳，因此要建立人們體育需求的訴求機制，在進行體育公共服務供給前充分的調查人們的真正體育需要，人們希望的攻擊內容、攻擊方式等等。

2、建立體育體制的外部“多中心治理”模式

體育是一個相對復雜的體系，涉及到文化、旅游、教育、產業、科技等各個領域，從涉及內容的廣泛性來說其需要涉及到多部位的治理；從管理主體上體育涉及到行政機關、事業單位、公司企業、社會組織等各個方面。因此，顯然傳統的單一性的行政管理格局已經很難適應體育發展的需要。多中心治理思想給了我們一個很好的啟示，多中心治理是一種與單中心權威秩序思維直接對立的理論，多中心治理倡導由多元的社會行為主體，包括政府行政組織、政黨組織、企業組織、非營利組織、個人等基于一定的集體行動規則，通過相互博弈、相互調適、共同參與合作等互動關系，形成協作式的公共事務組織模式，有效的進行公共事務管理和提供優質的公共服務，實現持續發展的績效目標。在體育轉型發展，建設服務型政府的今天，多中心治理模式成為體育的有益選擇。

多中心治理思想源于對公共事務的經濟學關懷，產生于對公共物品的經濟研究邏輯之中。對于體育實行多中心治理首先我們要確立體育的公共產品屬性，也就是體育是人們關心、需要，關系人們身心發展的事物。近年來對于體育民生的相關研究，一些市縣將體育列入民生工程的表現，國家對于體育的重視，體育對于人們身心健康的影響等等都表明體育是一個關系人們生活幸福的內容，這為體育的多中心治理提供了理論和現實基礎。確立體育的民生性，也即體育的公共性后，體育才有可能受到文化部門、教育部門、交通旅游部門等相關外部部門的關注，并未其對體育實行協同式治理提供了可能。體育實行多中心治理更要的是“多主體的治理”，從社會發展的形似來看，體育的管理主體理應包括行政機關、事業單位、公司企業、社會組織，從西方發達國家體育發展的時間來看，社會組織在體育發展過程中發揮了最大的作用，隨著我國經濟社會的發展，公民社會在不斷的培育著，各類社團組織也在逐漸興起，社團成為人們參與體育活動的利益訴求代表和參與平臺，我們要發展“行政機關—事業單位—社會組織—公司企業”聯合管理的多中心體育發展模式，尤其是重視社會組織在體育發展中的作用，發展草根組織、草根體育，促進體育的自組織，促進體育發展“自下而上”機制的逐漸形成。

作者：周建新單位：南京曉莊學院體育學院