產業扶貧績效管理建議

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2015年中央扶貧開發工作會議，對“十三五”脫貧攻堅工作做出了全面部署，吹響了全黨全國全社會脫貧攻堅的沖鋒號。強調要立下愚公移山志，咬定目標、苦干實干，堅決打贏脫貧攻堅戰?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于打贏脫貧攻堅戰的決定》也明確提出了發展特色產業脫貧，制定貧困地區特色產業發展的規劃。作為新一輪扶貧開發的重要戰略，產業扶貧是脫貧攻堅的重頭戲。為確保產業扶貧政策能夠得到有效落實，近年來，審計署積極組織全國審計機關開展扶貧政策跟蹤審計。

一、產業扶貧的內涵

產業扶貧是促進貧困地區產業經濟結構調整，增強其自身造血功能，推進貧困地區經濟發展，不斷增加農民收入的根本途徑。它是以市場為導向，以龍頭企業為依托，利用貧困地區所特有的資源優勢，逐步形成“貿工農一體化、產加銷一條龍”的產業化經營體系，持續穩定地帶動貧困農民脫貧增收。跟蹤審計中發現，主要有以下五種組織模式。（一）公司帶動型。這種模式是以農產品加工、儲藏、運輸企業為龍頭，圍繞一項產業或一種產品，實行生產、加工和銷售一體化經營。（二）中介組織帶動型。這種模式是以中介組織為主體，由貧困農戶參與決策和執行扶貧行為的活動，并形成激勵與約束機制共存、實現良性循環的一種扶貧方式。（三）商品基地帶動型。這種模式即把開發資源與建設商品基地結合起來，根據本地實際，選好重點產品，建立一個商品基地，培植一個優勢產品的一種產業化扶貧。（四）優勢產業帶動型。這種模式從利用當地資源，發展特色產業和產品入手，以“一鄉一品，一村一業”的發展思路，形成生產、加工、銷售一體化經營的產業群和產業鏈。（五）鄉村旅游。這種模式是以“住農家屋、吃農家飯、干農家活、享農家樂”為內容的民俗風情旅游。

二、產業扶貧面臨的問題與挑戰

目前，我國產業扶貧的模式較為成熟、多樣，在精準脫貧的實踐上也取得了一定的成效。但審計中發現由于全國貧困面廣，貧困地區產業發展環境不優，產業發展基礎比較薄弱，技術支撐體系不完善、管理模式較為“粗放”等原因，產業扶貧推廣過程中面臨著許多問題，其績效有待進一步提升。（一）政府管理模式簡單、“粗放”，“中間人”角色作用發揮不明顯。筆者在審計時發現，貧困地區的產業扶貧模式有時候較為簡單、“粗放”，基本上是政府直接托管給企業，對于企業的運作管理以及產業扶貧項目資金的效益發揮并無明確的監管和后續考核機制。一旦遇上“天災”或者“人禍”，則顆粒無收，政府的扶貧資金就徹底打了“水漂”。（二）扶貧產業對群眾增收貢獻率低，精準扶貧對象有偏差。由于規?；?、專業化經營程度不高，新技術在生產實際中應用不夠，生產過程中抗風險的能力較低，導致扶貧產業收入占群眾全部收入比重較低。另外，審計過程中發現扶貧產業所雇用的農民很多并不是貧困戶，導致精準扶貧對象有偏差，對貧困地區的脫貧效果帶動不夠明顯。（三）科技支撐體系不健全，扶貧產業抗風險能力弱。以被審計抽查的Z縣辣木籽產業為例，全縣產業發展的科技支撐體系不健全，特別缺乏高水平的科研技術人員、科研機構。政府將產業項目承包給企業，企業對種植地土壤的勘測、未來天氣的預判以及病蟲災害的防范等方面缺乏足夠的技術支撐，遇到問題得不到及時解決，導致最后辣木籽樹苗存活率極低，產業扶貧績效不明顯。（四）地方扶貧產業規劃與布局缺乏科學規劃。科學的產業規劃和布局，是產業精準扶貧成敗的基礎。產業規劃必須因地制宜，產品應符合市場需求，具有較好的市場潛力，才能達到產業精準扶貧的根本目的。以被審計的Z縣為例，地方政府忽視市場研究，盲目上馬火龍果產業，由于國際國內火龍果市場基本趨于飽和，最后造成產品供大于求，產品積壓，產業扶貧適得其反。

三、推進產業扶貧的對策建議

針對跟蹤審計中發現的問題，筆者認為要從根本上改變貧困地區的面貌，實現脫貧致富，就必須因地制宜，通過產業開發，大力推進發展符合貧困地區實際的特色產業，著力增強貧困地區“造血”功能，提高貧困地區自我發展能力。（一）樹立科學發展理念。堅持以發展的觀念推進產業扶貧。農民脫貧致富最根本的就是農民實現不斷增收。農民要實現增收，需要有穩定的收入門路，有基本固定的產業。要實現這一目標，就必須根據當地實際，發展特色、優勢產業，同時發展農產品加工、旅游、物流運輸等第三產業，依靠城鎮化、工業化發展，提升整體經濟發展水平，從而實現精準脫貧的目標。（二）堅持以市場為導向。貧困地區通過發展特色產業，必須特別注重產品市場前景分析和投資效益分析，發展市場前景好、投資效益高、發展潛力大的產業，切不可盲目跟風，發展產品供大于求、市場飽和的產業。例如辣木籽產業，2014年、2015年全國市場不太景氣，銷售渠道不暢，產品過剩積壓，效益較差，產業扶貧績效不明顯。因此，今后辣木籽產業的發展，不能追求產業規模擴張，而應放在提高質量、品牌建設、提高效益上。（三）不斷加大技術投入。大力推行校、縣、企和院、縣、企三方合作，上級政府可支持貧困地區建立相關專項資金，積極推進農業院校和科研院所與貧困地區、龍頭企業合作開發項目。在項目規劃和可行性研究時，充分考察產品市場需求，充分征求專家、教授意見，對項目規劃和可行性研究報告進行綜合考評，特別是對產品市場前景進行翔實的分析，堅決做到精準扶貧不偏向、產業扶貧不走樣。（四）堅持完善制度建構。針對產業扶貧項目管理簡單、“粗放”等問題，地方政府應積極建立完善、嚴格的產業項目申請、考核、驗收與監督體系，可適時引入產業扶貧的第三方評估機制，同時可在扶貧開發過程中通過各種財政獎補以及政績提拔等激勵的方式，提高地方政府參與扶貧治理的積極性。

作者:吳永榮 單位:審計署駐昆明特派員辦事處

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