主體功能區形成分析論文

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一、關于推進形成主體功能區的考慮

(一)加快推進主體功能區的背景。一是我國目前的生產力發展水平在四大區域差異很大。東部沿海地區既有非常高的可以與國際相媲美的生產力發展水平，同時也有和西部地區相差不多的較低的生產力水平。西部地區即使從整體來講是國家相對落后的地區，但也有像成都、重慶、西安等較高生產力水平的城市。二是國家支持的重點產業或支柱產業在四個區域都同樣存在，不局限于某一區域。三是四大區域發展都面臨資源浪費、資源不足、環境容量有限和生態的破壞等危機，也都面臨著粗放的經濟增長方式和國際競爭力較低等問題。以上三方面原因的存在促使我們制定了有區別的分類指導的區域政策，但很多政策在實施過程中發生了變化。比如在振興東北老工業基地中，農業是被放在第一位的，但中部和西部也都一樣，也都是三農問題，最后導致了區域政策的導向變得很含糊。所以，這些都是為什么要加快推進主體功能區的重要背景。

(二)我國主體功能區與日本功能區的比較。首先，日本的功能區進行的比較早，分為五大功能區，分別是城市地區、農村地區、森林地區、園林地區和自然保護地區，劃分的方式和我國現在的主體功能區的做法順序是相反的，是先確定五大功能區，然后再確定每個功能區里面是以工業化為主還是以農業化為主，是以限制為主還是以禁止為主。其次，日本每個規劃區(五個)是有交叉重疊的，五個規劃區的面積總和相加有五十多萬平方公里，遠大于國土面積，超出的部分是因為農業、森林、園林等重合較多。日本的森林、農業和園林區內可以進行適度的開發。而自然保護區內則幾乎沒有其他輔助功能，是被完全被限制的，比如濕地、江河的源頭、水源的保護區還有重要的歷史文化遺產，都被列為了自然保護區。另外，日本有強有力的財政轉移支付制度。但我國如果要真正實現國發21號文件里面制定的目標，即引導形成主體功能定位清晰，人口、經濟、資源、環境相互協調，公共服務和人民生活水平差距不斷縮小的區域協調發展的格局，在沒有強大的財政轉移支付制度或公共財政體系的支撐下是非常困難的。關鍵看能否有配套的政策來支持，配套政策主要指的是國家的財政政策，因為財政手段是重中之重。

通過和日本的比較，說明根據我國已有五十多年的發展經驗和我國面臨的困難和問題，主體功能區這條路必須義無反顧地走下去，我們要保持清醒的頭腦，客觀認識到這將是一個長期而艱巨的過程。

二、對中國現行區域政策的總體評價

中國的區域政策與國際相比有其自身的特點，歷史、辯證地看待這一特點，有利于全面理解和把握中國區域政策的制定和實施過程，明確主體功能區的政策體系。

第一，從嚴格意義上講，我國并沒有制定和實施專門的、系統的國家區域政策體系。但從我國的特點出發，中央調控區域經濟發展的時候會在不同的歷史時期制定不同的區域發展戰略，也相應地制定一些不同的區域規劃，所以我國很多的區域政策都散見于不同的文本文件之中，比如分散在不同時期的發展戰略、區域規劃和重大區域發展任務之中。

第二，與國際比較，我國沒有專門針對區域發展問題進行立法(少數民族區域自治法中涉及到的區域政策從理論上講是具有法律意義的，但只屬于比較特殊的區域發展法規)。但是，在全國存在著“準法規”的現象，比如由全國人大批準的“五年計劃”或“五年規劃”，也包括每年批準的年度計劃，都涉及到了區域政策方面的問題。換句話說，在我國人大作為一個立法機構，對五年計劃、年度計劃的批復，帶有準法規性質，這也是我們與西方國家不同的地方。中國的國體、政體和國外不一樣，相應地我們法規的表現形式也不一樣，掌握這一點有利于把握現在區域政策的法律地位問題。比如就當前來說，就可以把“十七大”報告和“十一五”規劃里明確的部分作為一個準法規的依據，以此來推進主體功能區的工作。

第三，總體上講，我國在國家層面上并沒有設立統一的、專項負責制定和實施國家區域政策的職能部門。但是，與國家提出的重大區域發展任務相配套，也設置過專門的機構，也有政策制定部門，只不過是由分散在不同部門里的機構共同組成而已。如國家發改委作為宏觀調控的主要綜合部門，專門設有國土司，但國土司只是作為一個部門存在，其他部門設立的也有類似機構，像財政、民政、農業等部門，但每個部門都有各自區域方面的考慮，并不完全統一。

以上三方面與國際相比獨特性比較明顯，這當然與我國本身的生產力發展水平、執政能力、包括思想認識水平等是緊密相關的，但通過這種國際比較，總體上可以認識到以下幾點：

一是我國現在需要建立一個較完整的國家區域政策體系，這恰恰也是主體功能區要涉及到的問題。十七大報告中總書記講得很清楚：“圍繞推進形成主體功能區，加快建立和完善國家區域政策體系”，這是過去從沒提過的話題。

二是要加快推進立法。中國的區域發展，特別是主體功能區的發展問題，不是一兩屆政府的事情，是需要通過幾代人的努力才有可能真正實現在960萬平方公里土地上形成很清晰的主體功能區，使各地人口經濟布局和自然環境都很協調。所以必須要有立法，只有立法才能保證主體功能區的劃定以及相應政策的配套，也才能使大家無論在思想意識上還是在實際行動上，都能夠支持國家的主體功能區政策，支持國家關于區域發展的根本性改革。

三是需要有一個統一的專門負責此項工作的機構，因為類似政策如果出自不同部門，會影響國家的公信力。這些年來也經常是一個部門剛剛講完一件事情，而另外的部門又針對同樣的問題再發表另一套看法，致使政府運行的整體效率不能充分發揮。

三、關于中國區域發展戰略及其政策的演化

(一)討論此問題的目的。一是為了尊重歷史選擇，也就是需要承認在當時生產力發展水平和執政水平下，國家的區域發展戰略及其政策措施發揮了重要作用。二是為了找出內在不足，就是過去過于重視產業政策和強調總量平衡問題，而忽視了區域政策和結構調整問題。國家在進行宏觀調控時，有時候會發生心有余而力不足的情況，或者是中央制定的政策很好，但是在下面執行的時候就會走樣?？陀^地說，走樣不能完全怪地方，雖然中央政策是好的，但是沒有兼顧到不同地區的差異性，所以可能會走樣的。比如有些產品是需要有一定的合理運輸半徑的，對這些產品來說運輸半徑很重要，超過這個半徑即使再大的規模化布局也都是沒有意義的，如果只有在寶鋼、鞍山這些地方生產鋼鐵，然后供應全國需求，即使做得再大再強，實際上也就沒有太多的經濟意義了。所以如果僅僅從總量慮產品是否過剩，大家很容易達成共識，如果不考慮結構問題，不考慮區域布局問題，很可能政策是好政策，但最后落實的時候就很難，當然這里面還有很多其他的因素。三是為了改善和創新，這就要提高對推進形成主體功能區的認識，特別是提高對按照形成主體功能區的要求完善區域政策的認識，在此基礎上全面構建符合中國實際情況的區域政策體系。

(二)三個主要階段的演變。各階段指導思想、工作重點和政策手段不同，產生的效果也不同。

第一階段：1949～1978年。該階段追求區域平衡發展。工作重點：一是盡快解決內陸地區的極端貧困現象，通過煥發農民的積極性；二是盡快改變國家生產力過于偏重沿海的布局，通過建立國防工業體系來改變生產力布局。通過中央集中統一的進行人財物的調配扭轉了我國生產力過分偏重沿海地區的格局，使近代工業在很落后的地方都有了分布，同時區域(東中西部)發展差距處于縮小的過程。

第二階段：1978～2000年。該階段強調區域優先發展，效率優先。鼓勵和支持東部沿海有條件的地區先發展起來，再逐漸延伸到沿江發展、沿邊發展，總原則是想辦法讓所有有條件的地區先富起來。以市場化為導向，國家在不同時期采取了一些相應的辦法，比如加強了財政手段，進行了幾項大的扶貧任務。一方面鼓勵有條件的地方先發展，另一方面實行農民工計劃，支持中西部優先發展，要求沿海先發展起來的地區對西部實施對口支援。國家的大量投資帶來了超額利潤，提升了東部沿海地區以及內陸大中城市參與國內、國際市場競爭的能力，也使在主要依靠市場配置資源的地區發展得更快，而在其他難以主要依靠市場配置資源的地區則發展較慢，造成區域間的差距越來越明顯。

第三階段：2000年以后。該階段的指導思想是促進區域協調發展。逐步推進和形成四大經濟區，即2000年開始的西部大開發，2002年的振興東北老工業基地，2004年的中部崛起和現在的東部地區率先發展。這一階段政策的特色化已經表現出來，它和四大戰略區的推進緊密相關，開始針對不同區域進行分類指導，實施有差別性的政策。可以簡單地歸納為：西部是增量投入型、東北是減少負擔型、中部是兩個比照、東部則是創新型。具體是西部大開發進行的是增量投入型的政策措施，主要靠增加投入，特別是中央投資、轉移支付等；東北進行的是減少支出型或叫減輕負擔型的政策體系，整個東北政策的主線是減輕發展負擔，無論是充實社保資金試點、增值稅轉型、減少國有大中型企業歷史經營債務還是沉陷礦區生態恢復等，實際上都是在減少當地發展的債務負擔，這和西部戰略政策的立足點有所不同。如果把西部和東北進行比較，東北的政策可能會更加受人歡迎，因為涉及到了企業層面。而西部的政策很多只是涉及到政府層面，政府項目占了大多數，企業和老百姓得到的實惠沒有東北那么明顯；中部的政策沒有很多標新立異的地方，核心是兩個比照，也就是老工業基地比照東北政策，貧困地區比照西部政策；東部沿海地區則有獨特的政策體系，國家也給予了更多的創新權，使得他們在體制改革方面能夠繼續創新，率先發展。每一個特定區域和過去相比都取得了明顯成效。西部地區的生態建設、基礎設施改善和資源開發邁進了一大步；東北地區減少了企業發展歷史上遺留的債務、包袱，無論是吉林、遼寧，還是黑龍江都有了很明顯的變化，過去非常困難的老工業企業改革問題有了很大突破；中部、東部發展也都呈現出新氣象。

(三)“九五”、“十五”及“十一五”政策演化。簡要比較最近三個五年計劃中涉及到的區域發展及政策，可以發現三個五年規劃略有不同，但大的區別沒有。只是“十一五”中圍繞主體功能區提到的政策體系才開始具有革命性意義。

“九五”規劃中專門有一章涉及促進區域經濟協調發展，把區域經濟發展方向劃分為七大經濟區，涉及的政策是“優先在中西部地區安排資源開發和基礎設施建設項目”，十年前通過的規劃和現在我們經?？吹降恼咭粯?；“理順資源產品的價格”，這是我們還沒有解決的事情，還正在理順；還有“逐步增加對中西部的財政支持”，“提高國家政策性貸款用于中西部的比重，加大對貧困地區的支持力度，扶持少數民族地區發展，各級政府要增加對扶貧開發的投入，搞好以工代賑，加強發達地區對貧困地區的支援，鞏固和發展對口扶持”等內容?！笆濉庇媱澗V要在第八章提到“實施西部大開發戰略，促進地區協調發展”，比“九五”多了西部大開發這項戰略。其中涉及到的政策是“國家實行重點支持西部大開發的政策措施，增加對西部地區財政轉移支付和建設資金投入，在對外開放、土地資源、人員等方面采取優惠政策。加大對貧困地區財政轉移支付力度，多方位增加資金投入，擴大以工代賑規模，對返貧地區的人口給予扶持”。在“十五”計劃里感受到的還是區域經濟協調發展，沒有什么大的變化?！笆晃濉币巹澆砰_始有了變化。第五篇是關于促進區域經濟協調發展方面的說明，設了三章：第一章是實施區域發展總體戰略，多了東北部分，其他方面則沒什么變化；第二十章是推進形成主體功能區，這個變化很大，就是對四大主體功能區的發展方向專門列了四節，然后又單列一節——實施分類管理的區域政策；第二十一章是促進城鎮化健康發展，這一章則和在“九五”、“十五”里對城鎮發展的表述大體一致了?？傊?，“十一五”綱要最大的新意就在于單列的第二十章——實行分類管理的區域政策，這是和主體功能區緊密配套的，也是以后要繼續思索的問題。

四、主體功能區政策體系與現行區域政策的主要區別

主體功能區政策體系包括七大類，一是財政政策，建立以基本公共服務均等化為目標，適應主體功能區要求的公共財政體制；二是投資政策，目前看，國家還有必要掌握部分中央投資，省里也要掌握一部分省財政投資，這樣可以通過政府調控，使按主體功能區和按領域安排的投資政策，更好地進行結合；三是產業政策，實行按主體功能區定位進行分類管理的產業政策；四是土地政策；五是人口管理政策；六是環境保護政策；七是績效評價和政績考核。七大類的政策將會共同構成符合中國特色的國家區域政策體系，這個政策體系和現行的針對不同區域確定的西部大開發政策、東北政策、中部政策和東部政策是不太一樣的，盡管在他們里面都有所體現，但還是有其獨特之處，主要有以下幾點區別：

(一)政策制定目的不同?，F行政策主要是促進區域協調，也就是指四大經濟區域的協調，這從理論上講是對經濟發展問題的側重；新政策主要是推進人地和諧，即在一定區域里追求人口、自然環境和經濟的空間均衡，不去考慮太大區域的均衡，比如像東北和西北如何均衡等，它著重落實到一個點上，設置的目的是追求在一個特定的主體功能區空間里的均衡，不考慮全國幅度的協調發展。

(二)政策實施對象的不同?，F行政策主要是針對四大經濟區域及所轄省級行政區，新政策主要是針對主體功能區及所轄的縣級行政區，當然對于禁止開發區可以不受縣級區域劃分的影響。

(三)政策設計思路的不同?，F行政策主要是市場行為與政府行為相結合，但在當前地方利益驅動和中央調控能力有限的情況下，在操作層面上往往相互混淆，使政策設計的初衷與政策實施的效果也相差甚大。新政策主要強調政府行為與市場行為的明顯劃分，這次思路的一個明顯變化就是政府基本上只承擔公共服務、公共產品和扶持弱勢地區發展的公共責任。實際上對中央政府、省級政府而言，只要把在禁止開發區和限制開發區的手段用好用足，其他市場導向性的東西就是市場的事情，即使設計的再多、寫的再好也沒有太多意義，因為市場力量會把很多事情改變的。主體功能區發展規劃已經走向了一個不錯的層面，現在的規劃在某種程度上來說就是要進行限制的，限制之外的就讓市場本身去決定。

(四)政策操作層面的不同?，F行政策主要是通過實施區域規劃加上地方和中央的博弈來落實的。博弈是必須的，如果不進行博弈，那么規劃里規定的有些內容是不能落實的，比如為了支持西部大開發，國家明文規定“國家項目在同等條件下，西部地區優先”，但是中央和地方沒有博弈過程是做不到同等優先的，因為立項的條件是不等同的，就像在沿海建鋼廠和在西部建鋼廠是不可能一樣的，所以必須加上博弈的過程才能實現。這種特點很難評論是好還是壞，這只是由我國目前的國情決定的，如果繼續按照現行的調控思路去走，那就永遠也擺脫不了中央和地方的博弈過程，政策實施的不穩定性和不規范性也就永遠成為一個難題。新政策則有效避免了此類問題的再發生，通過分級劃定主體功能區和分級明確責任權利的落實方式，可以明顯提高政策的穩定性和規范性。

五、制定與主體功能區相銜接、相配套的區域政策體系需要注意的幾個問題

(一)需要處理好與國家堅持實施區域發展總體戰略的關系。這在國發21號文件中被明確提到，可以從三個方面進行理解，一是在堅持實施區域發展總體戰略的基礎上，進行前瞻性、全局性地謀劃主體功能區的發展問題。因為區域發展總體戰略在十七大剛剛形成，最早的西部大開發才進行了七八年，振興東北也不過四五年，中部從現在才開始全面推動，也就是說，區域總體發展戰略的執行需要有一個過程，不能輕易地動搖；二是只有在堅持實施區域發展四大總體戰略的基礎上，加快推進主體功能區才真正能保證全國區域經濟的協調發展，也才能從根本上促進東北、西部、中部和東部地區的協調發展；三是在制定主體功能區的同時還要重點考慮中西部地區的特殊功能，比如社會穩定功能、生態環境保護功能、邊疆安全功能、民族團結功能等。在十七大文件里，中央明確提到了三點原則：即重大項目布局要充分考慮中西部地區發展、加大對老少邊窮地區發展的扶持力度、鼓勵東部地區帶動和幫助中西部地區發展。也就是說在堅持實施區域發展總體戰略的基礎上推進主體功能區的形成，同時制定和實施與此相關的區域政策的時候，都要依據中央提出的三個基本原則才能制定好與主體功能區相銜接、相配套的區域政策體系。

(二)需要將設計區域政策體系的重點落在建立規范的財政轉移支付上。主體功能區政策導向的核心是：按照以實現基本公共服務均衡發展目標為基準。為此，必須理解“基本公共服務”這六個字有三個層面的意思：第一個就是首先要確保一個地區所贍養的財政人口的基本工資、福利和支出，這是最基本的，如果這個不能保證，主體功能區政策就沒法實施；第二是基本滿足地方政府行使公共管理的最低行政管理成本，其中也包括一些特殊運行成本和運行成本較高的地區，比如在東北應該考慮到冬天的取暖成本，在少數民族地區要考慮雙語(多語)管理成本，還要考慮在偏遠地區的管理和公共支出成本等；第三是保證當地老百姓能夠享受到最低基本公共服務，比如按全國人口計算，用于基礎教育、公共衛生、保健、社會救助、民族文化等方面的費用，還要保證當地人口的基本口糧等，只有這些事情都解決了，政策措施才能順利實施。

(三)需要加快建立和完善生態環境補償機制。補償一方面涉及到財政轉移支付，另一方面還涉及國家通行的“誰開發、誰補償、誰保護、誰受益”的原則，尤其是按照第二個方面的原則建立中國的生態環境補償機制，既可彌補中央財源的不足，同時也能體現公平。補償資金的來源應有多種渠道，比如在治理流域污染方面，首先讓補償機制與水量調劑權限掛鉤，明確一個江河上中下游地區的平均年份用水量，在分配比例確定以后，超過了原來分配的部分就要實行市場價。其次，要與流出一個地區的水質掛鉤，超過標準的要加大污水處理，如果沒有能力處理，或者規模效益不高，可以出資由專門機構進行處理，我國的太湖流域以及國際上的萊茵河和多瑙河的治理就是成功的例子。目前，我國正以積極的姿態加入氣候變化框架公約，積極減少碳排放，參與清潔發展(CDM)機制等，國家與國家之間尚能密切協作，那么我們省與省之間，地區與地區之間應該更好的合作。

(四)需要開展劃分主體功能區及實施相應政策的試點。我國目前的財政沒有能力進行全面的轉移支付，這應該是一個逐步滿足的過程。一是在全國范圍內逐漸地對所有區域實行逐年遞增的辦法；二是進行試點，抽出一部分資金，進行重點投入。試點的選擇可以在東部、中部、東北和西部地區各選一個，與四大戰略緊密配套，根據財力而行，把它們做成科學發展及主體功能區的示范區，從而證明朝這方面前進才是區域正確的發展方向，當然還有很多細節和技巧上的問題。

摘要：本文闡述了推進形成主體功能區的背景，在對中國現代區域政策總體評價的基礎上，討論了區域發展戰略及其政策的演化，分析了主體功能區政策體系與現行區域政策的主要區別，提出制定與主體功能區相配套的區域政策體系應注意的問題。

關鍵詞：區域政策；主體功能區