政府角色的轉變

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一、傳統理論下的政府在自然壟斷行業中的角色

(一)自然壟斷行業的“市場失靈”稀缺有限的資源為極少數的經營者獨占形成的行業為自然壟斷行業,如電力、交通、通訊、管道運輸等。這些行業不僅投資需求大,回收期長,沉淀成本大,還具有克拉克森等經濟學家所指的規模經濟顯著的特點。此外,由于該行業含有公共事業領域,還具有公益性的特征。因而,傳統理論認為,由獨家或少數幾家企業經營會帶來更高的效率,政府需要進行嚴格的進入管制。在自然壟斷行業中還存在一個定價問題。當價格等于邊際成本時,自然壟斷行業會出現虧損現象,若由企業自由定價,則企業會選擇以平均成本定價,從而把消費者剩余轉化為生產者剩余,獲得壟斷利潤,大大損害了消費者利益。這就是自然壟斷行業的“市場失靈”現象。政府規制的公共利益理論(PublicInterestTheoryOfRegulation)作為對市場失靈的回應,把政府視為公共利益的化身,在自然壟斷行業中充當嚴格管制的角色。(二)自然壟斷行業中的“政府失靈”無論是東方還是西方,實踐證明,政府的嚴格管制非但沒有帶來更高的效率,反而還得到了適得其反的效果,主要在于“政府失靈”現象嚴重:(1)“A-J”效應。在研究投資回報率價格管制時,經濟學家采用了A-J模型,模型中的約束條件為:〔R(K,L)-WL〕/≤S。其中S為政府規定的投資回報率,R為收入,K為資本量,L為勞動力的數量,W為勞動力價格?？梢?投資回報率以資本為基數。阿費契和約翰遜的研究表明,在投資回報率管制下,企業會產生一種盡可能擴大資本基數的刺激,從而效率低下。(2)政府規制的部門利益理論(SectionalInterestTheoryOfRegulation)施芝格勒認為,政府規制是產業自己爭取而來,并為特定產業的利益服務而設計和實施的。由此的產物便是,“政府被俘”,尋租現象相伴而生,甚至引發政企同盟現象。(3)政府規制成本巨大。在政府的嚴格規制下,企業與政府之間進行著博弈。由于信息不對稱,政府往往處于被動境地,企業擁有許多“私人信息”,從而產生“道德禍因”,使政府規制政策失效(規制成本加大),社會利益縮小(規制效益減少)。從我國來看,電力、鐵路、民航等自然壟斷行業關系著國家經濟命脈,長期以來,自然壟斷行業采取國有企業高度壟斷經營狀態。長期壟斷帶來的結果是:價格高,服務質量低,政府集政策的制定者、監督者、業務的經營者為一身,使壟斷的性質搖身變為行政性壟斷。

二、現代經濟學中的自然壟斷行業與政府

(一)現代經濟學中的自然壟斷行業1982年,鮑莫爾,威利格等經濟學家從部分可加性(Subadditivity)的角度重新解釋了自然壟斷行業的經濟特征。他們認為,即使規模經濟不存在,即使平均成本上升,只要單一企業供應整個市場的成本小于多個企業分別生產的成本之和,由單一企業壟斷市場的社會成本就仍然最小,該行業就仍然是自然壟斷行業。(對自然壟斷的管制,源于《現代經濟學前言專題》)將此理論運用到多產品生產行業,則自然壟斷行業可用范圍經濟(EconomiesOfScope)來解釋。即單個企業生產多種產品的成本小于多個企業分別生產這些產品的成本之和,用公式簡單表示為:TC(Qx,Qy)<C(Qx)+C(Qy)。鮑莫爾等經濟學家提出了可競爭性市場理論,即來自潛在進入者的競爭壓力市場上供給者行為構成很強約束的市場。他們認為,市場屬于壟斷結構,如果實際的或潛在的市場約束足夠強,使市場近似于完全可競爭性市場,自然壟斷是有效的壟斷,經濟規制不再必要。該理論為放松規制,引入競爭提供了理論基礎。20世紀80年代以來,各個國家紛紛在銀行、電信、民航、電力等領域采取了放松管制的改革,引入競爭機制,縮小政府涉足范圍,通過規制改革重新構建了市場與政府的關系。(二)以英國電力行業的改革為例市場層面:英國電力改革打破了原有的垂直一體化格局,旨在建立競爭性市場。電力產業鏈是由發電-輸電-配電-售電四大環節構成,英國將發電和售電環節分離出去。發電系統由全國電力公司(NP)、電力生產公司(PG)、國營核電公司、蘇格蘭南、北電力公司、中小型發電公司(IPP)、外國電力公司等組成,形成競爭格局。在輸、變電領域,由全國電網公司獨家經營電力市場。在供電領域,成立了12家地區供電公司,直接面向電力用戶供電,大于等于100KW的用戶可自由選擇供電公司。英國政府將市場進行分割是有理論和實踐依據的。襖特森認為,產業性質的變化可以隨技術因素和需求因素的變化而變化。隨著市場的發展,電力行業的需求量越來越大,獨家經營已經不能適應市場需求的變化。從行業自身的特點看,發電和售電業務不具有固定性網絡的特點,自然壟斷性不強,為自然壟斷行業中的非自然壟斷業務。Primeaux等專家對電力行業作過實證研究,他們收集了同時存在兩個電力供應企業的城市和只存在一個電力供應企業的城市的可比較成本數據,發現一個企業提供電力并不比兩個企業提供電力具有較高的效率?？梢?并不是自然壟斷行業所有產品(業務)都具備自然壟斷特性,實行“一刀切”的政策是不科學的。政府層面:1989年英國修定了“電力法”,并由此設立了能源工業規制辦公室(OFFER),它是一個獨立于企業的專門的行業管制機構,主任任期五年,該機構職能是:維護市場秩序,保證有足夠電力供應,發放電力經營許可證。英國還設立了兩個監督機構,其一為壟斷和兼并委員會(MMC),負責對競爭領域中,OFFER認為沒有實現有效競爭的任何領域調查;其二為公平交易委員會,旨在維護消費者的經濟利益。在英國社會中還有專門的電力消費者委員會,共同防止消費者利益受損。市場與政府結合層面:政府在競爭領域立足于建立市場交易規則和市場交易制度。英國在此領域,建立了兩個“中心”一個“市場”。兩個中心是面向所有發電和配電公司開放的電力交易中心;英格蘭和威爾士電力交易中心,在這里,10萬千瓦容量以上的發電機組由國家電網公司統一調度,通過運營該交易中心,以競價方式完成供求之間的平衡。在合同市場上,發電廠和用戶就電價達成協議,通過談判簽定雙邊合同,確定上網電價。在必要時,OFFER也會作出必要的規制。在壟斷領域,政府主要是建立一套科學的規制制度。在電價上,英國政府就采取了激勵規制制度。為防止壟斷低效率,政府運用了最高限價(RPI-X)作為規制工具,政府經過一段時間(如3-5年)對規制模型中的變量值重新評估,重新定價格上限,上限以下,價格可以自由浮動。這樣,相對于投資回報率規制來看,提供了一種能讓企業在短期內降低成本,以獲得較大利潤的制度設計。在英格蘭和威爾士,該方法僅運用于電力行業自然壟斷業務領域,在非自然壟斷業務領域由市場機制來發揮作用。通過上述改革,明確也解決了誰是規制者,規制誰,誰來監督規制者的三“W”問題,提高了政府管制的科學性和

管制效率。從實踐來看,改革后英國取得了較大成效,老電廠提高了效率,降低了成本。如NP1994年與1990年比成本下降了21%,同時電價下降了,如1996年比1990年家用電價下降了11%。

三、轉型時期我國政府在自然壟斷行業中的角色問題

(一)仍以電力行業為例,看重塑政府角色的前提從英國電力改革的經驗可以得到啟示,重塑政府角色首先要從根本上打破政企和一的局面。轉型時期,兩種體制并存,由于路徑依賴在制度變遷中的作用,政府與企業之間仍保持著千絲萬縷的關系,出現“壟斷依靠市場和行政的雙重力量形成,既具有計劃經濟體制下國家壟斷的特點,依靠行政組織和行政手段來推動壟斷的形成和運作,又融進了市場經濟體制下市場壟斷的某些成分,依托目前尚不完善的市場機制來操縱壟斷,是當前體制轉軌過程中行政權力和市場力量形成的特殊壟斷即行政性市場壟斷?！痹谖覈娏︻I域,1987年國務院提出了“政企分開,省為實體,聯合電網,統一調度,集資辦電”的方針。1997年撤消了電力部,原行政職能交給國家經貿委決定。2000年,國家經貿委決定調整地方政府與企業的行政關系。各省(區、市)將分散在各專業管理部門,行政性公司等單位的政府管電職能劃入經貿委,表明我國旨在政企分開的改革取得了實質性進展。但要改變政府集政策制定者、監督者、經營者為一身的局面,有必要建立一個獨立的專門的行業規制機構,反壟斷受理機構,專門的監督機構,并充分發揮行業自律協會的作用。其次,明確細分自然壟斷行業中政府規制領域。這就要求政府依據行業特點,打破原垂直一體化格局,重新構建政府與市場的關系。從我國電力行業來看,通過改革電力工業投資和辦電機制,形成了外資、地方、中央和地方等多元化的建廠格局。1985年成立了華能集團,新力能源公司。1996年,政府制定了利用外資的具體政策。初步打破了發電行業壟斷經營的局面,在發電環節確立了競爭的基礎。但非垂直一體化格局遠沒有形成,輸電和配電環節仍然處于國家電力公司壟斷經營狀態。國家電力公司獨占了500KV、300KV的輸電、變電業務,壟斷了220KV、110KV的輸電和變電業務?？偟膩碇v,我國的電力行業仍然是高度壟斷業務,可競爭性市場沒有建立起來,在市場可以發揮作用的領域,政府沒有退出。另外,還需要有法律保障。法律是政府進行管制的手段之一。法制的作用用錢穎一的話來說,“第一個作用是約束政府,約束的是政府對經濟活動的任意干預,第二個作用是約束經濟人行為”。核心是“確定政府與經濟人之間的保持距離型關系以有利于經濟的發展”。在競爭性領域里,法律主要用來約束市場,維持市場秩序,防范“市場失靈”,在壟斷領域里,法律主要用來約束政府,防范行政性壟斷。我國在自然壟斷行業的法制建設需要從兩個層面入手。一為宏觀層面,需要規定嚴格,可操作性強的《反壟斷法》,雖然我國1993年頒布了《反不正當競爭法》,但有關禁止壟斷價格的規定非常簡單,缺乏相應責任條款,且對政府濫用權力的約束力不夠。二為微觀層面,加強產業行業法的建設。1996年的《電力法》,該法已經規定的主要政府管制機構已經撤消,其指導思想也出于國家基礎建設安全考慮,欠缺規范市場主體行為的特征。(二)重塑政府角色我國當前正處于經濟轉型時期,市場的需求水平還不高,因而,政府干預的廣度,深度要相對大一些。政府規制的一個突出特點就在于,它是一個混合體,需要政府分領域放松規制和強化規制。在自然壟斷業務領域,仍然采取壟斷經營,政府在其中充當科學規制體系設計者的角色。政府可引入競爭性激勵規制方式避免壟斷經營帶來的負效應。如在經營領域實行壟斷經營市場化,政府成為特許經營許可權的發放者,采取競爭投標經營;在壟斷價格領域,我國主要采用的是成本加成定價法,企業在穩獲利潤的前提下,根本沒有降低成本的動力,這需要政府構建一套適合自己國情的價格激勵機制。在非自然壟斷業務領域,政府應該成為競爭性經營的組織者和監督者,建立市場競爭規則和交易制度,讓市場機制來發揮作用。從我國來看,自然壟斷市場中的市場競爭規則和交易制芳還沒有系統建立起來。在交易制度上,有學者建議采用以中長期雙邊合同為主,現貨市場交易為輔的模式,不管是哪種模式都要適合我國國情;在競爭規則上,政府要定的規則很多、很細,如澳大利亞的國家電力市場規則就有十條,細到對報價、安全要求等都有明確規定。在這塊領域中,政府也進行必要監督防止過度競爭或有效競爭不足,主要成為彌補市場缺陷而存在。

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