準公益性水利樞紐項目可持續發展思考

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1百色水利樞紐工程簡況

1.1項目業主(管理企業)

廣西右江水利開發有限責任公司(下稱右江水利公司)作為工程建設管理的法人主體，從其注冊成立至今，股份變更經歷以下三個階段。a)1997年5月，廣西壯族自治區人民政府(以下簡稱廣西區政府)，注冊成立右江水利公司，性質為直屬廣西區政府管理的國有獨資企業。b)1999年11月，廣西區政府和水利部合作開發百色水利樞紐工程，進行股份制重組。重組后公司性質為廣西區政府控股、水利部珠江水利委員會等6家公司共組的國有股份制企業。c)2001年，根據國務院國發〔2000〕20號文《關于加快公益性水利工程建設管理的若干意見》的精神，按照“部區合作、政府主導、財政補貼、市場運作”的方式，根據百色水利樞紐建設資本金的構成，再次重組為直屬于珠江水利委員會管理的國有股份制企業。重組后公司的股東及持股情況:水利部出資代表人珠江水利水電開發有限公司占62.5%;廣西區政府出資代表人廣西水利電業集團有限公司占29.5%;南寧市政府出資代表人南寧交通投資集團有限責任公司占6.5%;百色市政府出資代表人廣西百色開發投資集團有限公司占1.5%。

1.2建設任務及規模

百色水利樞紐是珠江流域防洪規劃中確定的郁江堤庫結合防洪工程體系中的骨干工程，是治理郁江的關鍵性工程，是郁江上游唯一的控制性防洪工程。2001年8月，水利部以水總〔2001〕343號批復百色水利樞紐工程初步設計，明確百色水利樞紐工程“是一座以防洪為主，兼有發電、灌溉、航運、供水等綜合效益的大型水利樞紐工程”。百色水利樞紐總庫容56.6億m3，屬不完全多年調節，Ⅰ等工程，主要建筑物有主壩、副壩、水電站等;其中攔河壩、副壩等為1級建筑物，設計標準500年一遇，主壩為碾壓混凝土重力壩，最大壩高130m，壩頂長720m;電站廠房等為Ⅱ級建筑物，設計標準采用100年一遇，電站裝機容量540MW(4×135MW)，多年平均發電量17.01億kW•h，其中枯水期(12月至次年4月)發電量占年發電量的38.2%。

1.3建設投資來源

2001年，水利部水總〔2001〕343號批復百色水利樞紐工程初步設計總投資53.3365億元，資金來源:水利部12.5億元、廣西7.5億元作為項目資本金，總計20億元;其余通過銀行貸款解決。工程建設過程中由于移民征地政策變化和市場價格變化幅度較大等原因，2006年發改投資〔2006〕1787號批復初步設計修改概算工程總投資59.9481億元，資金來源為:中央投資19.2481億元，地方投資9.5億元，銀行貸款31.2億元。2010年，發改投資〔2010〕1719號批復云南剝隘滑坡應急搶險工程投資1.072億元。資金來源為:中央投資0.57億元，地方投資0.3億元，企業自籌0.202億元。2012年，發改投資〔2012〕1360號、水規計〔2013〕344號批復百色水利樞紐庫區移民政策性調整等原因增加投資3.27896億元，由企業自籌解決。百色水利樞紐工程批復概算投資總計為64.2991億元，投資構成:中央投資19.8181億元，地方投資9.8億元，銀行貸款34.681億元。

1.4項目建成后發揮的綜合效益

百色水利樞紐工程建成投產后，在郁江流域的防洪、發電和水資源調配等方面發揮了巨大的綜合效益。2011年國家發改委進行后評價結果表明，百色水利樞紐達到了預定的建設目標。a)防洪、減災效益顯著。在百色水利樞紐建成以前，郁江流域沒有控制性的大型調蓄工程，郁江及其支流右江流域是多洪災的地區，洪災主要集中在人口稠密經濟發達的南寧市、百色市、郁江下游地區及右江盆地。2001年7月4日，全流域發生10年一遇洪水，僅上述地區的直接經濟損失高達82.14億元，其中南寧市直接經濟損失達到25億元。百色水利樞紐建成后，使右江沿岸各市縣基本免除五十年一遇以下的洪水災害，結合南寧防洪堤建設，可使南寧市的防洪標準由五十年一遇提高到近百年一遇。水庫蓄水以來，先后8次將大于3000m3/s的洪水調度控制在3000m3/s以下，基本實現左右江洪水錯峰、削峰，大大緩解了南寧市的防洪壓力;在2014年“威馬遜”臺風(建國后有臺風記錄以來進入廣西的最強臺風，15級)和“海鷗”臺風引發的洪水期間，分別使南寧市邕江河段的洪峰水位降低了1.9m和1.23m，充分發揮了百色水利樞紐作為郁江流域防洪控制性工程對南寧城市防洪的巨大作用。2011年由國家發改為組織的百色水利樞紐后評價預測未來年均防洪效益可達約8.4016億元。b)作為廣西電網唯一可直接調度的調峰水電站，對于電力安全保障提供有利支持。廣西電網水電比重較高，水電裝機占總裝機容量的52%。網內統調水電大多為低水頭徑流式電站，調節能力差或基本不具備調節能力。百色水庫是廣西區內僅次于龍灘的第二大水庫，電站具有良好的調峰、調頻、事故備用和電力補償能力，是廣西電網唯一可直接調度的龍頭控制性水電站，也是廣西電網的主要調峰電廠之一。右江水力發電廠調峰電量實際占發電總量的90%，枯水期的調峰電量占全年調峰電量的70%，位居廣西電網中調峰水電廠前列，以其良好的調峰、事故備用和電力補償能力，承擔著整個電網的調峰、調頻和事故備用等重要任務，在緩解廣西電網調峰矛盾、保障電網安全等方面，發揮重要的作用。右江水力發電廠還是廣西電網在應對雪災、雷擊等自然災害時的重要備用容量，對提高廣西電網運行可靠度及解決災害期間的電力供也有著十分重要的作用。同時，作為右江上游的龍頭電站，百色水庫建成后，通過水庫調控下泄流量，改變了下游河道的流量大小和年內分配，使下游各徑流式梯級電站得到了有利于發電的來水過程，下游已建成的東筍、那吉、魚梁、金雞、老口、西津、仙依灘、馬溜灘、長洲等9個梯級電站的每年枯水期電能增加約2.6億kW•h，尤其是那吉電站實現了全年不停產發電，增加下游梯級電站年發電效益約4000萬元，增效顯著。c)改善了右江的通航條件。右江是廣西重要的通航河流之一，是滇桂少數民族地區對外的主要通道。航道存在的主要問題是枯水流量小，航道寬度不夠，水深不足。百色水利樞紐建成蓄水后，上游渠化干流108km，渠化支流7條，總航道長300km，庫區形成深水航道。通過水庫調節，使壩下綜合歷時保證率95%的枯水流量由原來的30.6m3/s提高到100m3/s;再經那吉梯級反調節后，保證那吉壩下右江通航流量不小于140m3/s;結合局部航道整治，使百色至田東河段通航300t級船舶，達Ⅴ級航道標準，田東至南寧通航500t級船舶，達Ⅳ級航道標準。d)在珠江流域的壓咸補淡等水資源調配方面發揮重要社會公益作用。百色水利樞紐工程建成以來:①先后4次參與珠江口的壓咸補淡工作，服從統一調度加大水庫泄水量，通過置換河涌的污水、咸水，進一步改善了珠江河口地區的水環境，為抑制珠江三角洲咸潮影響，保障澳門、珠海及珠江三角洲地區的供水安全，維護河口地區的社會穩定，發揮了重要作用;②枯水期在正常發電泄水之外另增加下泄流量，保證右江下游河道環境用水需求，改善下游河道枯水期水質;③在2008年6月和2011年3月，百色庫區先后遭遇粗酚和純苯運輸交通事故造成水體污染事件，嚴格按照政府要求電廠停止發電泄水，通過大壩攔截和水庫稀釋有毒物質，保證了下游用水安全。

1.5百色水利樞紐的定位與特性分析

從以上百色水利樞紐的建設任務、資金來源渠道以及發揮的綜合效益等方面可以看出，百色水利樞紐是一個典型的準公益性水利樞紐，具有明確公益性特點:①公益性效益突出，在功能任務方面，是以防洪等公益性任務為主，發揮巨大的防洪效益，其社會效益明顯;②清潔電能質量優良，樞紐總裝機54萬kW，水庫為不完全多年調節，為電網提供優質清潔電能，長期發電效益較好;③投資構成比較簡單，由于項目公益性任務突出，項目投資構成比較簡單，即政府投資+銀行貸款。

2百色水利樞紐投產后的經營情況

2.1來水及發電情況

百色水利樞紐自2006年12月投產發電以來，特別是2008年之后，由于遭遇西南地區連續特大干旱影響，特別是2009—2011年，是百色水文站自1937年有水文記錄以來歷史最枯水年份，來水和發電嚴重不足，截至2014年，多年平均來水量67.52億m3，只達到設計多年平均來水量的81.4%;多年平均上網電量12.51億kW•h只達到設計多年平均的76.4%;多平均發電收入3.62億元，僅達到設計值的72.6%。

2.2經營情況

右江水利公司承擔著項目建設貸款的還本付息，大壩、電站及庫區等樞紐工程的維修、養護費用以及公司管理費等經濟開支，而全部開支來源全部依靠唯一的發電收入。截至2014年，百色水利樞紐稅后發電總收入約21.32億元，開支維修養護等經營成本約4.59億元，償還貸款本金利息約23.36億元，累計虧損約10.64億元，可看出2007—2014年的全部發電收入都無法滿足償還銀行貸款本息。自2008年開始，隨著銀行貸款陸續到期，公司被迫采取短期融資的辦法來償還長期貸款本金和補充流動資金，截至2014年底短期貸款余額約8.8億元，對銀行貸款總額維持在32.08億元，每年貸款利息高達2.1億元。

3百色水利樞紐存在的困難分析

百色水利樞紐自2006年底投入運行以來，樞紐工程運行狀況良好，連續8年安全度汛，電廠連續安全生產3177d，累計為廣西電網輸送優質清潔電能87.54億kW•h，較好的發揮了防洪、發電等綜合效益。但是右江水利公司卻面臨著財務收支不平衡、連年虧損的危險局面，主要存在以下困難。a)工程貸款額度比較大，貸款償還壓力極大。國家發改委批復百色水利樞紐概算總投資合計64.3億元，其中:云南剝隘滑坡應急搶險工程投資企業自籌0.202億元和庫區移民政策性調整等原因增加投資3.27896億元，未納入經濟測算。實際工程完成的總投資預計約65.5億元，超概算總投資約1.2億元(其中已批復概算外新增項目約0.67萬元)也需由項目貸款解決，實際貸款總額將比項目設計測算所能承受的貸款額超出約4.68億元，僅此一項，該項目需增加利息支出約1.65億元。至2014年底，右江水利公司已償還貸款本金利息約23.36億元，百色水利樞紐投產以來的全部稅后發電收入21.32億元，還不滿足償還貸款本息的需要。b)實際發電量難以達到設計水平，財務收入嚴重不足。百色水利樞紐由于連續干旱，造成實際發電收入比初步設計測算發電收入累計減少約14.57億元，僅夠維持較低水平的經常性開支和部分運行維護費用，而無法按協議要求償還國家開發銀行到期貸款本金。雖然2014年來水轉豐，發電收益較好，但暫仍無法彌補和化解2009—2013因來水不足所累積的債務風險。項目短期運行虧損嚴重，將會導致工程維修養護經費不足，工程無法正常維修養護及更新改造，進而可能影響工程的安全運行和防洪功能的正常發揮。c)上網電價未能真實反映發電成本。2001年百色水利樞紐初步設計批復電價為0.305元/kW•h(含稅)，2006年百色水利樞紐投產后批準上網電價為0.29元/kW•h(含稅)，僅此一項，按設計電量計算每年減少收入2456萬元。根據公司與廣西區物價局聯合進行百色水利樞紐上網電價方案專題研究結果，依照國家現行的經營期成本核定電價的辦法進行測算，上網電量即使達到設計值，若電費收入要承擔全部功能的貸款總額，則電價將高達0.63元/(kW•h);若電價只消化發電功能建設貸款，則發電成本為0.35元/(kW•h)。2013年10月廣西區物價局批準上網電價微調到0.3元/(kW•h)，但這一電價水平未能完全體現發電成本，未充分體現上游龍頭電站和優質調峰電量的價值，也未體現出項目顯著的社會公益的貢獻。d)公益任務的支出缺乏補償渠道。百色水利樞紐主要公益性任務是防洪，水庫專門預留了防洪庫容，由此降低了發電水頭，發電耗水率增大，發電量減少，測算每年少發電量約3.9億kW•h，年發電收入減少約1.13億元。另外，還承擔了其他公益任務，如保證枯水期環境用水流量、保證用水安全、以及保證下游珠江流域壓咸補淡等，為社會公益做出了較大貢獻，但沒有相應的經濟補償。e)稅賦和規費負擔重。企業發電增值稅率為17%，營業稅金及附加每年約7727萬元，而水電企業幾乎無進項稅抵扣;地方性稅費較多，財政性規費標準較高，比如教育費附加中另外增加地方教育費附加費2%，水資源費0.0045元/(kW•h)，比國家規定的0.003元/(kW•h)增加了50%;其他如水利基金和價格調節基金等規費，按發電收入的0.1%計算，每年上繳約100萬元;以上綜合稅負高達20.39%(按含稅收入)。而國家現行稅收政策只是對水電站裝機5萬kW以下和100萬kW以上的水電項目給予稅收優惠，百色水利樞紐由于裝機不在國家相關政策優惠范圍，無法享受稅收優惠，企業稅賦負擔較重。

4思考與探索

a)科學匹配準公益性水利樞紐工程項目投資。百色水利樞紐工程批復概算投資總計為64.2991億元，其中:中央和地方投資29.6181億元，銀行貸款34.681億元，公益性投資與經營性投資占項目總投資比例分別為46.06%和53.94%。根據國家發改委《百色水利樞紐工程后評價報告》(中國水電顧問集團公司)，本項目實際多年平均發電效益僅占綜合總效益的42.3%，按照項目所承擔效益投資對應原則，公益性投資應達到37.1億元，公益性欠投入7.48億元，項目公益性投資嚴重不足。b)科學確定公益性水利樞紐的成本電價。2001年百色水利樞紐初設階段以總投資53.3365億元測算的上網電價為0.305元/(kW•h)(含稅)，項目投產后，當時按發改價格〔2004〕1037號文的政策規定執行標桿電價，實際核定電價為0.29元/(kW•h)。對比百色水利樞紐下游梯級電站，除西津電廠和桂平電廠電價低于本項目電價外，其余電站的電價都達到或超過了0.3元/(kW•h)，特別是與本項目同期建成投產的長洲電廠電價0.36元/(kW•h)，差距更大。但水利工程普遍建設期比較長，涉及移民、環保、施工、發電等多方面的因素，在工程實施階段，大多會因國家政策性調整、市場價格變化，以及設計變更或者新增建設內容等情況，必然會造成工程設計概算投資有一定的增加，特別是隨著國家對民生的高度重視，直接導致移民投資增幅比較大，但往往項目設計經濟測算中并未能考慮該新增投資。百色水利樞紐初設總投資53.34億元，最終批復概算總投資64.3億元，投資增加10.96億元，增幅為20.55%。根據廣西區物價局對百色水利樞紐上網電價方案專題研究的成果，依照國家現行的經營期成本核定電價的辦法，按設計上網電量16.37億kW•h測算，若考慮電價成本要承擔全部建設貸款，則合理電價應為0.63元/(kW•h)。若電價只承擔發電部分的建設貸款，則電價應為0.35元/(kW•h)。綜合考慮百色水利樞紐的綜合效益、龍頭電站的地位、電能質量與清潔能源以及項目的可持續發展，本項目的合理電價應為0.40元/(kW•h)。c)科學確定大型準公益性水利樞紐的貸款償還期限與年度還款額度。大型準公益性水利樞紐一般都是百年大計，具有投資周期長、來水分布時空不均、產品(發電)階段收益與長期平均收益差異大、產品質量長期向好等特點，這與一般工業產品有著本質差異。而現行貸款機制主要按一般工業產品設定期限和匹配年度還款額度，未能充分結合大型公益性水利樞紐項目具體特點。百色水利樞紐貸款償還年限為25a(含建設期5a)，協議約定的年貸款償還本息合計約為3.6億元，基本都超過設計測算的年發電收益所能承受水平，這與項目的實際情況、特點不相匹配。百色水利樞紐多年平均發電量是根據1937—2000年水文系列數據，按照國家相關規程、規范計算而得，成果基本合理、可靠。但由于水資源分布的時空不均，豐枯水文年的水量差異變化大，必然導致年發電收益甚至階段年發電收益差異很大，這是大多數公益性水利樞紐投產初期的普遍現象。如:百色水利樞紐2008年發電收益4.66億元，但2009—2013年由于來水量大幅度減少平均年發電收益僅2.54億元，更有甚的是2010、2011年分別僅為1.38億元、1.67億元，直接導致無法按期償還銀行貸款本息，項目信用等級大幅度下降。但水力發電項目長期收益是穩定的，無論是資產質量還是產品質量都是非常優良的。結合大型公益性水利樞紐的具體特點，應科學確定貸款償還期限和年度還款額度，適當延長還款期限，并按年度實際發電收益，建立動態還款機制，更有利于充分發揮大型公益性水利樞紐優良資產的有效優勢。d)創新準公益性水利項目投融資體制，拓寬準公益性水利樞紐投融資渠道。準公益性水利樞紐的傳統投融資是政府投資加銀行融資的模式。黨的十八大以來關于深化經濟體制改革、發展混合所有制經濟的系列文件中先后明確:國有資本投資項目允許非國有資本參股;創新投融資機制，進一步引入社會資本參與水電、核電等項目;鼓勵民間資本投資運營農業、水利工程，并與國有、集體投資享有同等政策待遇等相關改革思路。水利部《關于深化水利改革的指導意見》也明確:鼓勵和吸引社會資本投入水利建設。依照相關改革文件精神，對于百色水利樞紐這類已建成的準公益性水利項目，應積極探索在保證國有資本控股地位的前提下，向社會增資擴股籌集權益性資金、適當發行債券，以解決中短期資金缺口，降低項目負債，促進項目可持續發展，這有利于項目公益性功能充分發揮和良性運行。e)建立必要的水利公益性項目的功能補償機制。黨中央國務院高度重視民生，對于涉及民生的各領域都給予大力扶持。如糧食安全、三農經濟、煤炭、電力、石油等均在不同時期給予補貼扶持。大型水利公益性項目對于國家的經濟安全、生態安全、國家安全有著十分重要的作用，在項目運行初期根據實際情況給予必要的補貼或按照項目的公益性貢獻建立補償機制十分必要。

5建議

a)由于準公益性的大型水利樞紐項目關系國計民生，國家應根據項目的公益性比重足額匹配投資，以保證項目順利建設和建成后的良性運行。b)大型水利發電項目作為清潔能源、環保發電，符合國家生態保護、可持續發展的政策導向，應根據項目規模、產品質量進行成本測算確定電價，以保證相應水力發電企業的可持續發展。c)合理確定水力發電企業的稅收優惠政策。國家現行稅收優惠政策只覆蓋到了水電站裝機5萬kW以下和100萬kW以上的項目。但實際上對于25萬kW以上水力發電企業的實際運行成本有著很強的類比性，現行稅收優惠政策一定程度上形成了不公平競爭，這對于類似百色水利樞紐處這樣在100萬kW以下的準公益性水利樞紐有失公允。黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大決定，新時期治水新思路為我們指引了深化水利改革與發展的道路，準公益性水利項目的改革與發展必將迎來前所未有新機遇。

作者:汪明華 李穎 單位:廣西右江水利開發有限責任公司