農村公共產品供給制度分析論文

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一、當前農村公共產品供給制度的困境

長期以來，城鄉非均衡的公共財政政策和以制度外供給為特征的農村公共產品供給制度，造成了農村公共產品供給嚴重不足、供給主體權責失衡、“自上而下”的決策機制偏離農民需求等一系列問題。農村稅費改革的進行，特別是農業稅的取消加劇了這種困境。

(一)農村公共產品供給嚴重不足

建國后，我國實行以工業化和城市化為主導的經濟發展戰略，伴隨著城鄉二元社會經濟結構的形成，我國的公共產品供給體制也形成了城鄉政策有別的二元供給格局。長期以來，政府的公共財政政策向城市傾斜，而對農村提供的以公共財政為支撐的公共產品卻極為有限。以國家財政用于農業的支出為例，1991－2004年，國家用于農業的財政支出占國家財政總支出的比重分別占10．26％、10．05％、9．49％、9．20％、8．43％、8．82％、8．30％、10．69％、8．23％、7．75％、7．71％、7．17％、7．12％、8．28％(從1998年起，“農業基本建設支出”包含增發國債安排的支出)。由此我們可以看出，1991年以來我國用于農業的支出所占國家財政總支出的比重不僅低，而且總體呈下降的趨勢。

國家公共財政資金對農村投入的不足造成了政府在農村公共產品供給上的“缺位”。而其“缺位”所形成的資金缺口則需要通過制度外籌資的方式由農民負擔。這種“缺位”，一方面，造成了長期以來農民負擔沉重、增收困難；另一方面，造成了農村公共產品供給總量的嚴重不足。據統計，到2004年底，全國還有145個鄉鎮和50124個行政村不能通公路，即使有的村通了公路，但大多數農村公路也是缺橋少涵、路況差。并且，全國還有近50％的村沒有用上自來水。1994－2000年，國家預算內農村義務教育經費占農村義務教育經費總額的比重為57．7％，基層政府和農民承擔了40％多的本應由國家承擔的教育費用。自1990－2000年，占全國總人口60％-70％的農村人口只享用了32％－33％的衛生總費用，廣大農民基本上長期處于自費醫療狀態。按照享受社會保障的從業人員計算，農村社會保障覆蓋率只有3％，而且，農村還有1／3的五保戶得不到供養。農村公共產品供給的嚴重不足，制約了農村經濟社會的發展，阻礙了社會主義新農村的建設。

(二)農村公共產品供給主體責權的失衡

這主要體現在鄉鎮和村集體的權責非均衡上。根據公共產品理論和公共財政理論，公共產品的供給應按照事權與財權相一致的原則合理劃分各級政府的責任，純公共產品或全國受益的公共產品由中央政府提供，準公共產品或部分地區受益的公共產品則由地方政府負責。1982年，我國《憲法》賦予了鄉鎮政府廣泛的事權，《憲法》規定，鄉政府的職能是“執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算；管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作。”與之相比，其財權卻極為有限。1994年的財政“分稅制”改革，造成了財權和財政收入的上移，中央政府財政收入占全部財政收入的比重已經穩定在50％左右，而處在政府級次最低層的鄉鎮政府，由于處于政府間博弈的不利地位，最終造成了稅源不足、共享稅比例低、財政收入大幅度減少的局面。法律雖然明確規定了村組織的事權，但由于村不是我國的一級政府，因而沒有稅收的權利，其用于公共事物的所需資金都通過“費”的形式解決。而隨著稅費改革的進行，村組織沒有了收費的權利，這對于沒有工業企業的村組織來說，就等于失去了集體收入的全部來源，而原有的大量的事權卻沒有改變。這就使得村組織在農村公共產品的供給上處境尷尬。

(三)“自上而下”的決策機制偏離了農民的需求

與農村公共產品的制度外籌資方式相伴而生的是農村公共產品供給“自上而下”的決策機制。在這種決策機制下，公共產品的供給決策主要是由政府而非農民作出的。政府對公共產品的供給偏好代替了農民的需求偏好，對農村公共產品的供給起決定作用的不是農民的需求，而是上級的行政命令。相對于政府對農村公共產品供給投入不足的“缺位”而言，“自上而下”的決策機制可以稱為政府在農村公共產品供給中的“越位”。在這種供給體制下，對農村提供什么樣的公共產品、提供多少公共產品基本上都是由上級政府決定的。并且由于政府的決策并非完全理性，所以這種“自上而下”的決策機制并不能真正反映農民對公共產品需求的偏好，政府所提供的公共產品也并不一定能滿足農民的需求。

政府在農村公共產品決策機制上的“越位”還導致了農村公共產品供給結構上的失衡。長期以來在農村公共產品供給中存在的重“準”輕“純”、重“硬”輕“軟”的傾向，導致了農村公共產品供給總量不足的同時，還出現一部分供給過剩。主要表現為在壓力型行政體制下，能在短期內見效的、體現政府官員政績的、能為上級領導看得見的“政績工程”和“面子工程”建設過多，參與農村公共管理的機構臃腫、人員超編，一些基層政府建設的中心廣場、辦公大樓遠遠超過了當地的經濟發展水平。

二、農村公共產品供給制度的創新

“所謂制度創新是指社會規范體系的選擇、創造、新建和優化的通稱，包括制度的調整、完善、改革和更替等?！卑凑招轮贫冉洕鷮W的觀點，制度創新的動因在于創新主體即政府和農民期望獲得更大的“潛在利潤”，即通過農村公共產品供給制度的創新，增加農村公共產品的供給，從而促進農村經濟社會更好地發展。當前，農業稅的取消使原本就是低效率的農村公共產品供給制度失去了制度依存，這就為我們進行農村公共產品供給制度的創新提供了更大的制度空間。我們可以考慮從以下幾個方面進行農村公共產品供給制度的重構。

(一)建立城鄉一體的公共產品供給格局

這是重構農村公共產品供給制度應該解決的首要問題。長期以來形成的城鄉非均衡的公共產品供給體制對于促進我國工業化和城市化的發展曾經起到了非常重要的作用，但是，在新的歷史發展時期，我們應當改變城鄉二元的供給體制，建立城鄉一體的公共產品供給格局。這是因為，一方面，建設社會主義新農村必須加大對農村的公共產品供給，包括農村基礎設施建設、農業科技研究、農村義務教育、農村文化事業等都需要政府的財政投入。從一定意義上講，建設社會主義新農村的過程實際上就是加大農村公共產品供給的過程。另一方面，現在我們國家已經總體上進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段，已經具備了“工業反哺農業、城市支持農村”的能力。因此，創新農村公共產品供給體制首先就應當建立城鄉一體的公共產品供給格局，按照統一、平等的原則，建立“覆蓋城鄉、惠及全民的公共財政和由公共財政所支撐的公共物品供給體系”，“使包括農村人口在內的全體國民都能享受到平等的國民待遇”。這是解決農村公共產品供給不足問題的根本措施。而要建立城鄉一體的公共產品供給格局，還應該破除當前的各種體制性障礙。最根本的就是以改革現行的戶籍制度為突破口，改變長期以來形成的城鄉二元局面。只有這樣，才能真正實現公共產品供給的城鄉一體化。

(二)明確界定各級政府在農村公共產品供給中的職責

提供公共產品是現代政府的最基本職能。由于公共產品外部性的存在，企業或個人一般不愿或無法提供公共產品。因而，由公共產品的性質所決定，政府應當是農村公共產品的最主要提供者。我國農村公共產品供給的政府主體分為中央、省、市、縣、鄉五級。那么，什么樣的公共產品應由中央政府負責，而什么樣的公共產品應由地方政府負責呢?這就需要根據農村公共產品的性質和受益范圍兩個標準相結合來劃分公共產品的類別及其供給主體。一般認為，全國性的公共產品、純公共產品應由中央政府提供，而區域性的公共產品、準公共產品則宜根據受益范圍的大小由不同層次的地方政府提供。具體來說，農業基礎科學研究、大江大河的治理等宜由中央政府提供；而農村義務教育、農村社會保障、農民合作醫療等宜以省級政府為主，由中央政府和省級政府共同提供；地區性衛生防疫、農業技術推廣、農村電網等由市級或縣政府負責；而鄉村規劃、農村小型水利設施、鄉村道路等基礎設施建設等宜以鄉鎮為主，由上級政府給予財政支持。

(三)加大財政對農村的轉移支付力度

這是增加農村公共產品供給的重要措施。分稅制實施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉移支付的力度。從2006年起，中央財政每年通過轉移支付補助地方財政782億元，地方財政也將安排250億元解決因免征農業稅而產生的財政缺口，但這仍然不能滿足農村社會發展的需要。因為中央的轉移支付主要是彌補鄉鎮因稅費改革帶來的財政缺口，實際上鄉鎮財政的支出遠遠大于以農業稅為主的財政收入，而這個差額部分，中央轉移支付不可能覆蓋到。針對這種狀況，應當進一步規范轉移支付方式，加大財政轉移支付的力度，建立規范、公平、高效的轉移支付制度。首先，中央財政應按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，增加對農村的投入。在此基礎上，完善省、市財政向下的轉移支付制度。其次，除專項轉移支付外，加大一般性轉移支付的力度，以一般性轉移支付彌補地方財政缺口。再次，根據各地區差異，進行合理轉移。對于東部經濟發達地區，中央的轉移支付比重可以低一些，而對于中西部落后地區，則需要中央加大專項轉移支付比例，以確保農村所需的基本公共產品的供給。最后，應規范轉移支付資金的使用和管理，建立監督機制，避免挪用和截留，以提高資金的使用效率。

(四)建立“自下而上”的農村公共產品供給決策機制

長期以來形成的農村公共產品供給的“自上而下”的決策機制不僅導致了政府在農村公共產品供給上的“越位”，而且造成了公共產品供給結構的失衡。對此，我們應將上級政府偏好基礎上的決策機制轉變為能夠真實顯示農民意愿的“自下而上”的決策機制，通過“自下而上”的公共決策機制，將公共產品的選擇權交給需求者，讓農民參與到決策中來。這樣不僅能夠防止政府的“越位”，而且能夠保證農村公共產品供給的效率。“自下而上”決策機制的建立可與農村的民主政治建設相結合，通過農村民主制度的建設和發展，推動農民參與公共產品決策，通過提高農民的組織化水平，更好整合他們的需求意愿。首先，應建立農民對公共產品的需求表達機制。通過村民代表大會或村民代表會議對所需要的公共產品進行表決，以使農民的需求偏好得到表達。其次，改革農村基層組織領導人的產生辦法，變任命制為選舉制，使農村基層領導人均由基層民主選舉產生，使其能夠代表農民利益，為農民負責。再次，規范農村的“一事一議”制度。應提高農民對“一事一議”的積極性，充分發揮農民自治組織的作用，將農村公共產品的供給進行民主表決。最后，應實現信息的對稱。政府和村組織應實現農村公共產品供給方面的信息公開透明，這是農民進行決策的前提。而且，基層政府和村組織應真實反映農民意愿，這是“自下而上”的決策機制得以實現的保證。

(五)積極引導農村公共產品供給的市場化改革

對于農村公共產品供給制度的重構，不僅要強調政府的作用，而且應充分發揮市場的作用，以形成政府主導的多元供給格局。農村公共產品的市場化改革內容主要是通過改革，實現農村公共產品供給主體的多元化和籌資渠道的多元化，以更好地滿足農民對公共產品的需求。首先，對于農村的部分公共產品如小型水利設施等，政府可以按照“誰投資、誰受益”的原則，明確界定產權，解決收益外溢問題，促進農村公共產品的更充分供給。其次，政府可以把公共產品的“生產”與“供給”區別開來。對于某些公共產品，政府可以通過市場方式承包給某些企業生產，這樣既可以降低成本，又可以防止政府的壟斷經營。最后，政府應在農村公共產品市場化改革的過程中發揮積極作用，而不應簡單地把公共產品的供給推向市場。研究表明，農村公共產品市場化改革的成功與政府對其的政策引導、規范、支持是密不可分的。因此，對于農村公共產品的市場化改革，政府應加強規制，提供市場化改革的良好的制度環境(制度本身其實就是公共產品)以保證市場化改革的順利進行。

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[論文關鍵詞]農村公共產品制度變遷困境制度創新

[論文摘要]農村公共產品對于農村經濟社會發展具有重要的作用。我國農村公共產品供給制度經歷了不同歷史時期的變遷，其在變遷中的路徑依賴導致了農村公共產品供給制度的低效率，形成了農村公共產品供給制度的困境。而要破解這種困境，就需要進行制度創新，重構農村公共產品供給制度。