農村公共產品供給困境分析論文

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一、理論前提預設

(一)在農村公共產品供給中，政府具有人民賦予的管理社會和社會資源的權力，為人民提供公共產品。人民和政府之間實質上形成了一種委托^—人的關系，中央政府在全國范圍內實施農村公共產品的供給政策。由于各地區的經濟機會、經濟發展水平及自然資源稟賦等方面差異的存在，中央政府難以直接介入各地的經濟、政治活動，使得地方政府以中央政府的人身份介入經濟、政治活動成為必要。由中央政府賦予地方政府一定的自主權，產生新一級的委托和的關系。通過這樣的層層，實現對社會公共產品的供給。因而，要研究農村公共產品的供給問題，必須要在委托——關系的預設前提下進行分析。在委托——關系中存在著兩個突出的問題和特征：其一，委托人和人的利益不一定完全一致，存在人背離委托人目標的問題。假設政府(中央政府和地方政府)作為人而存在，在人民與政府的委托——關系中，政府行為的目標往往并不會完全與全體選民的意愿一致。在中央政府與地方政府的委托——關系中，中央政府與地方政府之間的效用目標也不盡相同。地方政府往往更多地指向其對于“政績”、“地方經濟發展指標”等自身利益的需要。其二，委托人和人之間存在著“信息不對稱”現象。這既表現在委托人和人掌握有效信息的能力不一樣，也表現在委托人不可能充分掌握有關人的行為、工作績效等信息，存在著人隱瞞不利于自己的信息或者制造、虛假的、扭曲的信息及利用私人信息優勢，為增進個人利益而不惜損害委托者權益的可能，從而導致農村公共產品的供給不足。

(二)在委托——的分析框架內，除了利益差別之外，還假定政府(中央政府和地方政府)和農民都是理性的，具有權衡和理性地追求自身利益最大化的個體行為選擇的能力。亞里士多德指出：“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關懷自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人有些關系的事物”?？梢?，完全理性的個人會做出對集體非理性的行為。按照新制度經濟學的觀點，作為農村公共產品供給主體的政府，無論是從鑒別公共服務獲得收益與成本的技術角度，還是從政府官員的私利考慮，尋租或參與租金分配等“搭便車”現象都是在所難免的。正如諾斯所談到的：“如果國家擁有強制力，那些掌握國家權力的人就會使用這些力量，在犧牲社會其他成員利益的基礎上，謀取自己的利益?！倍r民作為理性的個體，更是基于各自潛在的利益，對稀缺性的村莊資源會做出最有利于自己的行為反應，從而造成集體的公共利益陷入困境的現象。因而在農村公共產品的供給過程中，委托人——人之問的利益差別性及追求利益最大化的理性導致的集體行動的困境就構成我們分析政府(中央政府和地方政府)與農民博弈內涵的兩個基本的前提。

二、農村公共產品供給中多元利益博弈的解讀

在上述的理論前提預設下，由于農村資源的稀缺性和組織利益的有限性，不可避免會產生委托人和人之間經常性的非合作博弈困局，有必要對博弈困境中的多元利益進行解讀，探明各種利益博弈是如何在現實中形成農村公共產品供給困境的。

歷來公共產品的供給是沿用自上而下的制度，中央政府控制了大部分公共資源，總體規劃和投資重點往往由上級政府確定，甚至對投資項目也直接確定。中央政府作為公共產品政策的制定者、組織者和資金提供者，傾向于經濟利益最大化。其目標應是效用最大化(財政收入最大化和社會福利、公共產品供給最大化)。中央政府在財政收入既定的約束下，往往傾向通過核查、監督等方式，使成本(核查成本向地方政府轉移)最小化。針對地方政府往往希望能夠得到更多公共資源的現實，在農村公共產品的實際供給中，中央政府往往通過實施一定的制度規則來指揮地方政府(包括鄉鎮政府)和農民，以減少信息成本。如表現為當前稅收體制下的事權和財權的不對稱、權利和責任的不對等。在信息不完全、不對稱情況下，中央政府還有可能會產生逆向選擇(就是和地方政府不合作)，傾向將公共資源投向城市或非農業上。由于城市較之于農村頗有影響力，而且城市公共產品的提供能夠為政績增光添彩，從而使地方政府有限的財政支出過度地投入到了城市公共產品生產中，在產生過重的地方財政負擔的同時，隱含的機會成本更扭曲了公共資源的配置。

地方政府依靠其層級的控制權和信息不對等的雙重優勢，在面臨資金緊缺和上級部門的指標考核雙重壓力下，會選擇對其有利的博弈路徑，以追求政績評價最優、謀取財力最大化為基本施政方針。他們在公共產品提供中的態度是通過觀察中央政府的行動(假定中央政府是按缺口彌補地方政府的)來獲取信息，在上一級政府干預和農民的要求下，選擇平衡的應對戰術。一方面趨向于向上虛報，把公共產品短缺作為要價條件，故意擴大財政缺口，繼續要求中央政府投放公共資源，爭取中央政府的政策支持和稀缺資源；另一方面趨向于向下憑借其相對獨立的控制權，變相獲取控制權收益。于是地方政府就會產生多重博弈：既有與中央政府的利益博弈(當中央對地方政府制度約束強而地方政府官員行為極易被監督和舉報的條件下，地方政府官員將首先支付保障其機構正常運轉的費用，比如支付辦公費用、償還債務、工資發放等，最后才會將剩余的資金用于公共產品建設；當中央對地方政府制度約束弱而對官員行為監督成本高時，地方政府難免會通過亂收費和變相收費來籌集資金用于公共產品建設)，又有與農民的利益博弈。在博弈過程中，地方政府維持著自身的利益，實現的是一種零和博弈。

從農民利益來看，可以由短期經濟利益和長期經濟利益構成。由于受文化知識、民主意識、財力和信息等各方面因素的限制，在目前的供給制度下，農民與地方政府之間的博弈更多帶有強權博弈的色彩，農民往往處于消極應對狀態。在制定公共產品供給計劃過程中，計劃由地方政府出于自身利益和政績偏好做出，即使每個農民報告出自己的支付函數，公共產品數量并不會因此有所改變，反而成為政府征稅的依據。那么，農民作為理性的個人，就具有低報需求以逃避分擔相應成本的動機，正如薩繆爾森所說：“正是個人的自我利益使其給出虛假的信號，假裝從某種集體消費活動中獲得比實際情況更小的利益”，于是農民會出于短期經濟利益的考慮而少報需求，最終造成公共產品的實際消費偏離最優的消費量。此外，農民對中央政府與地方政府之間的博弈結果，也會產生消極的應對行為。當中央政府對地方政府的制度約束強時，農民的短期利益得到維護(比如稅收大幅度降低等)，農民會自愿地交納農業稅和“一事一議”費用，但由于地方政府的控制權，博弈的均衡便是地方政府假借各種理由優先滿足自身的利益需求，不能切實地保證公共物品的提供；當制度約束力不強、監督機制軟化時，地方政府動用“亂收費”的武器，對于處在社會政治和經濟地位最低層的農民來說，只有通過消極交納農業稅和“一事一議”費用來發泄心中的不滿。來自縣級以上政府部門的財政轉移支付僅僅能夠保證基層組織的正常運轉和保持農村義務教育的發展，一些缺乏硬性約束的農村公共產品，如道路建設、水利設施等建設就會落空，農村公共產品建設無人負責。最終，農民的長期經濟利益都會受到損害而且繼續生活在公共產品匱乏的條件下。

三、正和博弈：解決農村公共產品供給的有效路徑

可見，在委托——關系的框架內，中央政府、地方政府、農民基于現實利益和追求利益最大化的理性選擇，導致了目前農村公共產品的供給困境。農村公共產品的供給應該由中央政府、地方政府、農民共同承擔，但中央政府的最優決策，地方政府的博弈平衡，農民的消極應對，往往會按各自的理性行事。由于各方的不合作，并不一定會達到自己的預期目標，很可能會導致集體公共利益的非理性。由于信息的不對稱，中央政府為了減少信息成本，允許地方政府之間以及地方政府與農民為爭奪其稀缺資源而進行博弈。但是雙方在非合作博弈中的資源投入的成本是一種“沉淀成本”，實際上大部分都在博弈中耗散了，沒有給社會資產總額帶來任何增益，這對農村公共產品的供給總量的增進毫無益處可言。要保證農村公共產品供給整體水平的提高，就必須探尋三方都能取得利益增量的“多贏”的正和博弈方式，消除零和博弈或負和博弈的負面影響。

首先，要重塑公共精神。公共精神孕育于公民社會之中，包括民主、自由、平等、秩序以及公共利益等一系列價值命題，它錘煉形成于社會成員的社會實踐活動之中，滲透凝聚在社會成員的精神內，影響和制約著社會成員的公共行為，構成社會運作與社會發展的深層結構。沒有公共精神，正和博弈就很難在制度和行動上得到真正的落實和發展。所以，正和博弈是政府提供公共服務的一個深層次問題，它不是一般意義上的制度工程和行動范例，其目標既是規則的，也是意識的。在委托一關系的框架下，認真培育政府、官員和公民的公共精神顯得尤為重要，對解決農村公共產品供給的博弈困境具有重要作用。要減少政府信息“超載”帶來的耗損成本，促進政府之間以及政府與農民之間的競爭與合作，使委托——關系建立在信任的基礎之上，否則，即使建立最好的適用于正和博弈的制度，也會出現政治人的機會主義行為。公共精神的培育與發展根源于一定社會的政治、經濟、文化和社會的發展，其生命力的大小直接取決于它與一定社會的政治、經濟、文化、社會的發展相適應的程度。長久以來，由于我國的政治架構以及小農經濟分散性的負面影響，使得公共空間失去了發展的余地，進而造成了我國公民社會的先天發育不良，使公共精神喪失了生成的土壤。因此，公共精神的塑造是不容樂觀的。

其次，要促進信息融通。由于信息的不對等，信息在各主體之間的不均勻分布，各主體對信息的占有也并不完整，這就使得多元主體極易陷入集體非理性的沼澤。為了降低合作的交易費用，就必須保證信息在多元主體間的適時流動。應發揮地方政府在多元主體信息融通中的統籌作用：一是要明確指定一個適當的部門或組織一個跨部門、跨行業的信息管理委員會，專門負責統籌、協調和管理多元主體的信息融通工作。二是要以行政規章、管理條例的形式明確該機構的職能邊界，保證其管理既要到位，又不虛位、越位。三是通過有效的績效評估，激發其工作人員的工作動機和活力，切實增強其工作的責任感、使命感和緊迫感。同時，還要改革我國傳統的單通道信息傳輸機制。逐步改變地方政府的信息獨占、信息壟斷的地位，建立由黨政機關的信息系統、官方或半官方的思想信息庫、學術組織、新聞媒體以及政府與民間的電子網絡信息系統組成的混合型多通道信息融通模式。

再次，在中央政府、地方政府與農民這個“自閉”的空間中引入非農社會的力量。因為在農村公共產品供給過程中，稀缺資源除集中掌握在中央政府手里以外，還由社會民眾分散持有。在農民作為一個弱勢群體無力承擔供給責任時，社會上其他的非農力量存在著滿足農村需求和偏好的可能性。這樣就能把中央政府——地方政府——農民之間的簡單對應關系變為多元的互動關系。使得中央政府、地方政府和農民集體都能積極發揮主動性因素去尋找社會的支持，把政府間的博弈引向積極的公共產品的提供，更好地滿足農村、農民的需求和偏好，為各自權威性資源的內涵開發提供內在動力，使眾多分散于社會的稀缺資源流向公共產品功績效率高的地方政府。這樣，既能增進地方政府的自身利益，激勵地方政府以更高的熱情、更低的成本提供更好的農村公共物品，同時也能增加社會的財富總量，實現多方的正和博弈，最終形成“多贏”利益增量的循環，借助社會力量達到中央、地方與農民的正和博弈，走出農村公共產品的供給困境。論文關鍵詞：農村公共產品委托多元利益博弈正和博弈

論文摘要：目前，解決農村公共產品的供給困境已成為農村發展的關鍵。鑒于農村公共產品主要還是由政府提供，在委托一的理論框架下，根據委托與之間的利益差別性以及個體追求效益最大化的理性導致集體行為非理性的理論預設，文章從多元利益博弈的角度，對政府(中央政府和地方政府)與農民在農村公共產品供給中基于各自的理性選擇卻導致非合作博弈的困局進行解讀，并提出正和博弈的有效治理途徑。