西部地區農村公共產品供給分析論文

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一、西部地區農村公共產品供給的現狀

1、規劃落后與公共服務不到位，農村居民生活質量惡化。隨著農村建設規模的迅速擴大，由于缺乏合理的規劃及原有的規劃不當，造成西部廣大農村地區在農村基礎設施建設和社會發展方面出現了三方面問題：一是部分地區鄉鎮基本沒有進行建設規劃，農戶住宅位置沿襲歷史隨處而建，環境臟、亂、差，甚至在邊遠地區有相當一部分是年久失修的土坯房，存在較大的安全隱患；二是村鎮常常形成沿公路發展的帶狀集鎮格局，不利于農村小城鎮建設水電等基礎設施的配置；三是土地利用沒有進行功能分區，導致部分地區的鄉鎮企業、畜禽養殖場等與農村居民的房屋相鄰，使得生活污染物難以處理。調查顯示，西部地區的社區生活環境較東部地區存在著不小的差距。其中通電話的村比例比東部低近30％，通郵村比重低于東部地區36％，飲用安全衛生水的村比重比東部地區低近20％。

2、公共投入嚴重不足，造成農村教育文化衛生事業發展滯后。西部農村公共投資上存在的供求矛盾，已嚴重影響著西部地區非農人口的就業和農村人口生活水平的提高，阻礙了西部農村的經濟發展。主要表現在以下三個方面：

一是科技文化投人不足，不利于農村的政治穩定和鄉風文明建設。

二是教育投資不足，農民文化素質低。據全國第五次人口普查資料統計，西部地區農村平均受教育年限為6．5年，低于東部地區的7．8年和中部地區的7．6年；高中以上文化程度的勞動力不足10％，農村12周歲以上的文盲率占50％左右，比全國高1／3左右。據國家最近的農業普查統計數據顯示，西藏和青海的文盲率高達75％和45％。

三是農村醫療條件差，醫療水平低。目前西部地區66％以上的鄉鎮沒有衛生院，農村合作醫療在這些地區剛剛起步。

3、農村公共基礎設施落后，影響了農業生產力的提高。據調查，西部地區約有1/2左右的水庫帶病運行；灌溉渠工程基本完好率僅占30％左右，70％的排灌工程設施急需維修。結果導致許多河道淤積，防洪排澇能力降低，防洪設施的標準下降。據調查，西部地區每年因農田水利設施老化而減少灌溉面積103萬公頃，糧食生產減產51億公斤；西部地區沒有灌溉設施的農田，平均每年受旱面積達1700多萬公頃，僅此項糧食減產就達20多億公斤。因為缺乏資金投入，西部農村的基礎設施嚴重落后于東、中部地區，西部農村道路未形成體系，多是等外級路。

二、西部地區農村公共產品供給的限制因素

1、制度成因。西部少數民族地區農村問題的制度成因主要是由于“自下而上”的籌資機制和“自上而下”的用資機制導致有關的公共產品與公共服務供給嚴重不足、不當。首先，“自下而上”的籌資機制是隨著我國長期堅持的“城鄉分治、以工促農”發展戰略逐步形成的。長期以來，我國實施城鄉分治戰略，使得城市和農村的公共產品與公共服務籌資過程正好相反：前者自上而下，后者自下而上。這種戰略的弊端因為1978年以來的改革政策得到放大，造成農村社會政府轉換職能的同時不僅沒有解決資金來源，反而加重了資金匱乏。尤其是1994年實施的分稅制和2000年開始進行的以“三取消、兩調整、一改革”為主題的農村稅費改革使農村公共產品與公共服務的供給發生了巨變，出現了公共產品與公共服務供給主體的缺位現象。實施分稅制后，中央與地方雖然劃分了財權，但事權仍是模糊交叉的，特別是在農村公共產品與公共服務方面，本該由上級政府投資的公共產品與公共服務，卻有相當數量通過轉移事權交由下級政府提供，甚至村民自治委員會還承擔了較多的政務，供給主體錯位現象嚴重。這樣就形成了財權層層上收，而事權層層下放，鄉鎮以下政府財權和事權越來越不對稱的局面。農村稅費改革加劇了這種不對稱。

2、觀念層面：對供給主體認識模糊，致使責任不明確且影響制度創新。農村公共產品是相對于農民私人產品而言，用于滿足農村公共需要，具有非競爭性與非排他性的社會產品。農村公共產品中的全國性公共產品包括：農村中的義務教育、計劃生育、農業基礎科研等。農村公共產品中的區域性公共產品包括：大江大河的治理、大型水利工程設施建設、跨區域的病蟲害防治等。農村地區性的受益范圍較小的公共產品包括：農村醫療、農村道路建設、自來水供應等。然而，農村的邊緣性則使農民很難享受到全國性和區域性的公共產品。而地方政府由于財力有限，所能為農民提供的公共產品也十分有限。農村公共產品短缺遠高于城市。

理論滯后和認識模糊，造成“政府缺位”，影響了農村公共產品的供給。長期以來，在公共產品供給問題上有一種所有制決定論，認為城市以全民所有制為主，公共產品供給是政府的責任。因此，城市的大部分公共產品，如道路、橋梁、通訊、電力、供排水等基礎設施的建設，學校、醫院、圖書館等公共服務設施的建設都是由政府的財政支出來保證。而農村則是以集體所有制為主，公共產品供給應該由集體經濟組織自己解決，政府不必承擔責任。多年來，農村公共產品供給的主體不是政府，而是鄉村集體經濟組織和農民個人，因此，在農村到處可以看到諸如“人民教育人民辦”、“人民道路人民修”等標語口號。最有代表性的是農村稅費改革之前向農民收取的“五項統籌”，包括鄉村兩級辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練、鄉村道路修建等經費。在這五項統籌費中，除鄉村道路修建屬于地方性的公共產品之外，其他都是典型的純公共產品，應由政府提供，但在實踐中則全由農民負擔。

3、村公共產品供給的結構性矛盾突出，不利于農村公共事業的全面協調發展。由于供給與需求錯位，使得本已捉襟見肘的公共產品供給問題雪上加霜。一是重“硬”輕“軟”。熱衷于提供看得見、摸得著的“硬”公共產品，對上級要求考核的防洪防澇設施建設、農村電網改造、交通道路建設等公共設施項目，千方百計組織資金加以實施，而對農業科技推廣應用、農業發展綜合規劃和信息系統建設等“軟”公共產品沒有太高的積極性。二是重“準”輕“純”。對農村準公共產品的生產比較重視，而對純公共產品的生產，卻存在著“等、靠、要”的思想，若上級政府不予支持就一籌莫展。三是重“短”輕“長”。熱衷于提供見效快、易出成績的短期公共項目，不愿提供見效慢、期限長但具戰略性的公共產品。四是重“建”輕“養”。熱衷于投資新建公共項目，不注重存量項目的保養和維護，造成資金浪費。

三、改善西部地區農村公共產品供給的對策

1、消除政策歧視，建立城鄉一體化的公共產品供給體制。長期以來，我國采取的重城輕鄉、重工輕農政策形成了今天城鄉分割的二元經濟社會結構，同時也形成了城鄉相對獨立的公共產品供給體系?！敖忖忂€須系鈴人”。要實現農村公共產品供給制度的轉換和創新，從根本上說就是要打破這種在公共產品供給上的城鄉分治格局，建立城鄉一體化的公共產品供給體制，讓政府承擔起農村公共產品的供給責任。只有這樣，才能從根本上減輕農民負擔，改變農村長期貧窮落后的面貌，促進農村經濟社會的全面發展。

2、改革農村公共產品供給的決策程序和管理體制，優化供給結構，提高供給效率。要扭轉過去農村公共產品供給的領導人個人偏好，建立由農村內部需求決定公共產品的供給機制，實現供給決策程序由“自上而下”到“自下而上”的轉變。一方面，要建立農村正常的公共產品需求表達機制，使一個村或鄉范圍內多數人的需求意愿得以體現。這就要求必須推進農村基層民主制度建設，可在村民委員會和鄉人民代表大會制度的基礎上，通過農民和農民代表對本社區的公益事業建設進行投票表決，使農民的意見得到充分反映。要增加公共資源使用的透明度，定期把收支情況公布于眾。另一方面，要貫徹村民委員會組織法，使領導人真正對本地選民負責，能夠根據群眾的意愿提供公共產品和服務，以滿足農村居民的真實需要。另外，要加快農村基層行政改革，進一步深化農村管理結構改革，減少財政供養人員，減輕農村財政負擔，保證物質性公共產品的有效增量，提高農村公共資源效率。

3、發展市場供給，發揮政策調節作用，實行投資主體多元化，建立農村公共產品多元化供給體系。我國農村地域廣闊，對農村公共產品的需求規模較大，而且歷史欠賬很多，僅僅依靠現有的有限財力，往往力不從心。因此，對于部分準公共產品，如道路和市場的修建等，可以采取支付與市場混合的方式來提供。要在明晰產權的前提下，積極引進外資和各類民間資本，按照“誰投資，誰受益”的原則，大力興辦農村公益事業，提供更多的農村公共產品。這樣，可以通過投資主體多元化，來減輕縣鄉等基層財政的負擔，減少農民對公共產品的成本分擔。政府無疑是農村公共產品最主要的供給主體。但是政府及公共部門的過度壟斷會使供給數量不足，質量不高，難以滿足農民對公共產品多樣化、高質量的要求。因此，應推進農村公共產品供給由政府主導模式向政府誘導模式轉變，做到民主決策、政府誘導、混合生產，根據農村公共產品的層次和性質，在供給主體、資金來源和供給方式上實現多元化。

4、促進社會公平，加大農村公共產品供給的支持和投入力度。隨著經濟發展和收入水平的逐步提高，公共產品供給的相對規模呈現不斷上升趨勢。在財政約束條件下，確定公平合理的公共產品優先供給順序是十分有益的。在統籌城鄉供給方面，基于農村公共產品嚴重短缺的現狀，應把公共資源的分配重點放在農村，縮減城市“錦上添花”的公共開支，增加農村“雪中送炭”的項目建設。在地域平衡方面，對于中西部地區農村公共產品供給，中央財政應優先考慮并以中央和省級財政承擔為主。東部地區財力較強，主要由省和縣鄉負擔，中央財政給予適當補助。在供給產品結構方面，要優先保障農村社會穩定和農民基本生產生活需要，優先保證純公共產品的供給。

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【論文關鍵詞】西部地區農村公共產品困境

【論文摘要】社會主義新農村的建設就是要大力提高農村的公共產品和公共服務事業發展，以此推動我國小康、和諧社會發展的進程。本文首先描述了我國西部地區農村公共產品供給的現狀，分析了所存在的主要問題，最后提出了在工業化、城市化、市場化進程較慢的西部農村，建立以政府出資為主的農村公共產品與公共服務整治機制既有必要性，也有可行性。