區域經濟發展與行政區劃論文

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摘要:行政區劃與區域經濟發展具有內在的聯系,行政區劃的合理與否直接影響著區域經濟的發展。在分析長株潭地區現行行政區劃體制與區域經濟發展不適應所存在問題的基礎上,提出了行政區劃調整的建議,使行政區劃更好地適應長株潭地區的區域經濟發展。

關鍵詞:長株潭地區;區域經濟發展;行政區劃調整

區域經濟發展問題是當今中國經濟和社會發展中的一個重大問題,而行政區劃是影響區域經濟發展的重要因素。長株潭城市群處于我國京廣經濟帶、泛珠三角經濟區和長江經濟帶的結合部,區位和交通條件優越,保持著強勁的發展態勢。但事實證明,長株潭區域經濟一體化也沒能擺脫行政區劃的剛性約束,適當調整行政區劃,促進長株潭城市群更快更好地發展乃當務之急。

一、行政區劃對區域經濟發展的影響

現階段,在我國特有的政治體制下區域經濟發展主要是以行政區為界而展開的。行政區劃的設置和變更直接影響著區域經濟發展。一切經濟活動都是在特定的行政區域內進行的,必然受到行政區內行政機關的各種行政權力、發展戰略和政策等影響。行政區劃作為國家劃分和配置地方各級政府職能的基礎,從政治體制和行政管理方面影響和制約著經濟體制和經濟活動,影響著區域經濟的形成和發展,影響著資源開發、工業布局、城市發展等方面的戰略選擇和規劃制定,成為促進或阻礙區域經濟發展的重要因素。當前,區域經濟發展的最終趨勢為區域經濟一體化,當行政區劃適應區域經濟一體化進程時,就會促進區域經濟持續健康發展,否則,就會產生所謂的“行政區經濟”現象,即行政區劃對區域經濟的剛性約束而產生的一種特殊區域經濟現象?！靶姓^經濟”現象將導致行政分割的矛盾很大,進而導致區域經濟無法實現一盤棋式的共同發展。

行政區劃是國家政權建設的前提和重要組成部分,它通過行政建制的撤設、行政區的規模等級、行政區范圍的合理性及行政中心的設置等影響著區域自然資源的開發、生產要素的空間流動與配置、經濟活動的空間組織,從而對區域經濟的發展產生多方面的影響。這主要體現在以下幾個方面:一是政府縱向權力結構確定的中央與地方關系、集權或分權程度直接關系到中央政府的宏觀經濟決策與調控能力,影響著地方政府發展區域經濟的積極性、能動性和創造性。二是政府產業、財稅、金融、投融資等政策,反映政府在一定時期的經濟意圖,體現政府基本政策傾向,直接介入經濟活動并對經濟運行進行有效干預,對國家宏觀經濟運行和區域經濟發展,都將產生很強的導向乃至直接的決定性作用。三是地方政府為履行政府職能,在貫徹落實國家宏觀經濟政策,制定區域經濟發展戰略、計劃、組織、管理、調控區域經濟的具體政府行為,都直接或間接地介入區域經濟活動,作用于區域資源配置,對區域優勢發揮和區域經濟發展產生更為直接、突出、獨特而深刻的影響。同時,在中央與地方分權體制下,受制于施政范圍限制和經濟利益驅動的地方政府,在對涉及到跨行政區,涉及區際利益關系的一些矛盾與問題處理上,能否著眼于長遠利益和全局利益,采取相互合作、因勢利導的理性行為方式,將會對跨行政區的區域經濟成長、發育、發展產生十分深刻的影響。此外,行政區劃等級不同,地方政府在行政體制中地位不同,不同層次的地方政府的職能大小,對區域經濟發揮的影響程度也存在著較大的差異。

二、長株潭地區現行行政區劃不適應區域經濟的快速發展

長株潭城市群位于湖南省東北部,包括長沙、株洲、湘潭三市,面積2.8萬平方公里,2006年人口1300萬,經濟總量2818億元,分別占湖南全省的13.3%、19.2%、37.6%,是湖南省經濟發展的核心增長極。長沙、株洲、湘潭三市沿湘江呈品字形分布,兩兩相距不足40公里,結構緊湊。

長株潭城市群核心地區發展目標被定為形成長株潭三市空間布局合理、功能健全、基礎設施完備和共建共享、生態環境共存共生、要素市場一體化、產業發展一體化的高效率、高品質的多中心型城市群地區。目前,長株潭城市群整體經濟雖然保持著強勁的發展態勢,但大量事實表明,長株潭區域經濟仍然在按行政區經濟規律運行。行政區經濟界限如同一堵看不見的墻對長株潭區域經濟的橫向聯系產生著剛性制約。隨著長株潭一體化的步伐越來越快,跨區域的需求就越來越多,而長株潭地區的行政區劃卻越來越無法滿足其需求。

1.現有的市管縣體制與生產力布局的變化及市場經濟發展規律不相適應,妨礙了城鄉經濟協調發展

區域經濟的持續發展首先要求城鄉經濟協調發展,而現行市管縣體制卻越來越成為城鄉經濟協調發展的障礙。市管縣體制是在我國特定的政治經濟環境下,在傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟轉軌過程中產生的,對于密切城鄉關系,加強城鄉合作,促進城鄉一體化進程等諸多方面都有過一定的推動作用。但隨著區域經濟和城市化的發展,尤其是市與縣經濟差距的縮小,該體制下的市縣矛盾、區縣矛盾日益突出。許多市視縣為附屬行政單位,要求縣的經濟發展從屬于市區經濟發展的需要,導致了這兩個利益主體的經濟發展沖突,使市管縣演變成為市壓縣或市刮縣。在市管縣體制背景下,市的發展偏向于中心城市而輕視所管轄的縣(市),不僅沒有帶動縣(市)經濟發展,反而使其發展受到壓抑。例如,株洲市所轄南部的茶陵縣、炎陵縣距離株洲市實在太遠,不僅沒有帶動其發展,推動城鄉耦合,反而要為其中心城市株洲發展提供資源,限制了自身發展。

2.城鎮型政區數量小,規模不大,集聚輻射功能較弱,影響區域經濟的資源整合

城鎮型政區是一個區域經濟、政治、社會、教育、科技及文化活動的最基本單元。伴隨著工業化、現代化進程的加快,城鎮型行政區劃建制在整個行政區劃體系中所占的比重越來越大,而城鎮型行政區劃空間的不足正嚴重制約著城鎮化的進程,這就迫切要求在城鎮化進程中對政區設置做出適當的調整。城鎮作為經濟的中心,集聚了比較高的能量,發展到一定階段必然要向四周放射其能量,這也是由城鎮經濟活動的本質決定的:城鎮發展必須以周邊外圍地區為腹地,為其提供必要的生產要素和商品市場;周邊外圍地區需要借助城鎮核心區的經濟輻射,帶動和影響當地產業的發展,實現與城鎮對接,從而加快區域經濟發展的步伐。長株潭城鎮體系受自然、歷史、政治、經濟、交通等因素的影響,形成了自身的特點,但在職能結構、規模結構、空間布局等方面存在許多問題:(1)城鎮型政區數量偏小,規模不大。長株潭地區現有大城市僅長沙市、株洲市、湘潭市三個,且三市市區人口、面積均低于全國平均水平,這種狀況對區域城鎮的影響是以“極化效應”為主,輻射和帶動力不強。長株潭地區現設鄉鎮數量為293個,遠低于國內發達地區水平。(2)市轄區結構不甚合理,特別是新區(郊區)和縣城偏小。市中心區人口和經濟活動高度密集,造成諸如交通擁擠、住房緊張、環境污染、城市基礎設施超負荷運行等一系列問題;而新區(郊區)和縣城發展緩慢,規模偏小,功能單一,沒有形成明顯的集聚規模,尤其缺少中等城鎮這一重要環節作為地域輻射中心,城鎮體系尚待完善。(3)各中心城市的輻射功能較弱,各城鎮職能結構趨同,城鎮之間的聯系松散,缺乏合理的分工和協作。由于第三產業發展相對緩慢,市中心區的服務功能較差,對周圍地區的輻射力較弱,市域內各城鎮職能雷同,外向型經濟不發達,缺少互補性。(4)城鎮化水平低,地域差異較大。株洲所轄四縣一市中除株洲縣城鎮化水平較高外,炎陵、茶陵、醴陵和攸縣的城鎮化水平都很低。全市城鎮密度和城鎮化水平在地域分布上也存在著明顯差異,靠近市中心區的城鎮發展水平明顯高于邊緣地帶。(5)有些市轄區范圍狹小,管理幅度較窄。隨著工業化、城鎮化進程的加快,人口和產業的快速集聚,中心城市城區的發展空間基本飽和,人口過密的狀況逐漸嚴重,經濟建設項目和社會發展項目缺乏布局空間,制約了城市的可持續發展。這些問題導致長株潭地區行政分割現象比較突出,生產要素很難在區內自由流動、配置和整合,嚴重影響了區域經濟發展。轉貼于

3.鄉鎮行政區劃不合理,行政管理成本大,制約了農村地區經濟發展

長株潭地區部分地方鄉、鎮政府規模雖小,可公務員動輒上百人,可謂“生之者寡,食之者眾”,成為行政重負。這樣的狀況不便于管理,而且機構繁多,嚴重影響了辦事的效率,對經濟發展也很不利。鄉鎮政府職能過寬、機構臃腫、支出膨脹,是造成農民負擔過重的主要原因。據統計,目前長株潭地區共有鄉鎮數量293個,鄉鎮平均人口數量約為16587人。一方面,這樣的基層行政建制規模在現今“行政區經濟”作用下,受到了行政區劃體制的限制,農村生產要素難以按照市場需求進行有效配置,土地、水等自然資源得不到合理開發利用。在進行基礎設施和公共工程建設時,往往各搞一套,無法統籌規劃、集中建設,有限的財力、物力、人力不利于農村城鎮化的推進,直接影響了農村經濟的發展。另一方面,“麻雀雖小,五臟俱全”,鄉鎮的班子委員會一個也不能少,導致官民比例偏高,造成基層行政管理機構的管理能力和有限資源的巨大浪費,加大了行政管理成本。

三、長株潭行政區劃調整的政策建議

為了適應長株潭區域經濟迅速發展的內在需要,我們必須在遵循行政區劃體制改革一般規律與原則的前提下,結合長株潭地區的實際情況,有針對性地提出長株潭地區行政區劃調整的重要措施。

1.逐步取消市管縣體制,實施省直轄縣,促進縣域經濟發展

行政區劃體制改革必須考慮到我國的區域特點和區劃結構,對我國行政區劃層次與管理幅度有科學的認識,應該以逐步取消市管縣體制作為突破口,這樣才可以從根本上提高行政效率,促進城市建設和農村發展。出于實際考慮,長株潭城市群實施省直轄縣的具體步驟為:首先,認真總結并推廣浙江和湖北等地“擴權強縣”、“留利農村”的經驗,結合行政審批制度、從擴大縣財權、事權、人事權入手,逐步弱化地級市干預縣級政府公共事務的行政能力。其次,認真總結海南省“小政府,大社會”以及省直轄縣市和設置重慶直轄市的經驗,并根據自然地形與周圍省級政區調整,逐步形成省——縣——鄉三級制。最后,根據憲法規定,長株潭地區的12個縣(市)除長沙縣、望城縣、株洲縣、醴陵市、湘潭縣、湘鄉市外的6個縣(市)歸湖南省管,長沙市、株洲市、湘潭市不轄縣(市)。

2.調整不合理的城鎮型政區設置及其布局,促進城鄉區域經濟協調發展

長株潭地區的城鎮型政區設置及其布局,應當逐步形成以長沙、株洲、湘潭為核心和中心結點的放射性城鎮布局,以三縱兩橫(即一主兩次兩輔)的“冉”字型結構支撐起整個區域的城鎮發展空間。長株潭地區城鎮將形成省域中心城市組群——區域中心城市組群——重點鎮——一般建制鎮四級結構。根據這個設想,特提出以下具體建議:(1)根據自身特點,以區域資源開發最優化為前提,依據地域分工原則,積極扶持主城區(含新區、鎮)的發展,培育小城鎮,建立規模適度、布局合理的城鎮體系,逐步由“點”開發向“軸”開發過渡,最終向網絡化推進,以城帶鄉,城鄉一體化,努力縮小城鄉差距,最終達到區域均衡發展,形成以長沙為中心的長株潭優勢產業群和城市群,成為全省經濟發展的核心區、支撐點和依托地。(2)以市域主城區(含新區)為核心,以縣城(含縣級市)為次級中心,以市域城鎮為片區鄉鎮地區中心,形成主城區(含新區)——縣城(含縣級市——建制鎮三級結構,帶動廣大鄉鎮,加速城鄉一體化,提高城市化水平。

在實行省直轄縣、縣脫離地級市管轄之后,必須預留中心城市發展空間,適當擴大市轄區范圍,調整原有市轄區格局,使其能夠滿足城市內部經濟社會發展、生態環境治理與保護、人居環境建設等對空間的需求,吸納更多的外部要素,增強城市發展的能量;同時可以有效地整合資源,形成合理的內部分工,優化內部功能分區、提高城市空間的利用效率,進而促進中心城市健康發展,充分發揮中心城市輻射帶動作用。

3.合理擴大鄉鎮規模,降低行政成本,提高行政效率,促進農村經濟發展

有計劃、有步驟地進行鄉鎮撤并,有利于減輕農民負擔,促進鄉鎮經濟發展。由于科技的進步、交通通訊的發達和管理手段的現代化,行政區域的管轄幅度可以增大一些,管轄下一級行政區的數量可以增加一些,管理機構則可以精簡一些?！俺凡⑧l鎮”有利于精簡機構,減少鄉鎮行政人員和財政開支,降低管理成本,減輕農民負擔;有利于優化資源配置,促進鄉鎮的經濟發展;有利于優化小城鎮體系,促進小城鎮建設,從而推進中國城鎮化進程;可以盡可能地減輕國家負擔并讓農民富裕起來。設立鄉鎮的標準應較1984年民政部的設鎮標準有所改變,具體來說合并后的鄉鎮總人口應在5—8萬為宜,面積應在100平方公里以上。長株潭地區鄉鎮調整完全能夠達到該標準或者適當超過該標準。但在實際操作過程中應充分尊重鄉鎮的歷史沿革和當地居民多年形成的生產、生活習慣,不能搞一刀切。鄉鎮撤并以后,要嚴肅編制管理,按一類鄉鎮39名、二類鄉鎮37名、三類鄉鎮32名定編,實行“一人一編一卡”,同時為了增強鄉鎮機關事業單位干部職工在鄉鎮行政區劃調整中的心理和經濟承受能力,減少社會動蕩,應采取相關措施,多渠道分流富余人員。

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