政治經濟視界下是中國區域差距研究

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在研究我國東西部地區經濟差距的時候，學者們較普遍的做法是從人文及歷史淵源、自然資源與環境條件、勞動者素質等諸多因素探尋經濟差距形成、擴大、持續的緣由，其實，諸此因素短期內較難發生根本性改變。而我國經濟發展差距則在改革開放后較短的時期內形成并擴大。雖然西部大開發戰略實施以來，西部民族地區經濟迅速發展，然而，東西部區域經濟發展差距依然存在，甚至有某種程度的擴大。深究起來，區域差距的形成及擴大，影響因素錯綜復雜，其不是簡單的“經濟計算”，而是復雜的“政治經濟權衡”。

一、既有研究及其可拓展的空間

在我國，民族因素與區域因素具有重合性，少數民族地區與其他地區發展不平衡、少數民族地區經濟社會發展與少數民族群體發展不平衡等問題自然引起社會各界關注，目前，主要的相關研究有：民族經濟研究。強調研究不同民族、民族國家和民族地區經濟的現實狀況與特點，揭示其內在特殊規律性［1］。民族地區的貧困與人口問題：研究少數民族地區扶貧開發的成就、模式、經驗、存在問題及對策［2］。民族地區的制度創新問題：強調民族地區制度創新的重要性，民族地區能否建立起既能容納和促進社會現代化變遷、同時又切合民族地區實際的現代制度結構，決定著民族地區經濟社會現代化的命運［3］。民族地區的發展差距問題：側重對地區差距的影響因索、變化趨勢以及地區差距與社會穩定、社會經濟協調發展等進行分析［4］。民族地區的經濟發展戰略與發展模式問題：對民族地區經濟社會發展戰略與發展模式、產業發展戰略及其對策進行探索［5］。民族地區經濟社會特點、發展變遷模式問題：基本研究方式是選取若干有代表性的少數民族基層社區和少數民族聚居地區，對其目前和未來的發展模式進行實地調查、實證分析與理論歸納［6］。

總體看來，這些研究成果對少數民族和民族地區經濟社會發展進行了深入系統的研究，并在學術界及政策界產生了相當影響，但既有研究基本沿著經濟學或民族學兩種視角展開。由于與民族有關的各種“非經濟變量”無法納入現成的經濟學分析框架，因此，經濟學范式的研究未將少數民族地區經濟發展與少數民族群體的發展結合起來，實際是在進行民族地區的“區域經濟”研究，由此無法必然地構建民族地區經濟發展與民族發展的內在聯系。民族學、經濟人類學研究思路，雖然注重民族因素對民族地區經濟發展的影響，但尚未實現民族因素與經濟因素的辯證結合，從而亦沒有對民族因素如何影響民族地區經濟發展和人們的經濟行為做出深入細致的分析。

顯然，僅從經濟學或民族學單向視角揭示我國區域發展差距的內在必然性，有其固有缺陷。

本文試圖將區域經濟發展差距置于政治———經濟結構中進行研究，政治———經濟思路的研究強調不僅要研究生產力配置的物質過程，而且要研究生產力配置的社會形式及其與政治結構的相互影響，藉此體現經濟發展的本質及目的。

二、區域差距形成及擴大的內在邏輯解析

1．既有條件以及區域發展戰略確立和調整是我國區域經濟差距形成的邏輯起點

改革開放以后，我國的經濟發展戰略重心隨著國家經濟發展戰略的變化而轉移，許多學者因此把西部民族地區與東部地區的經濟差距歸結于改革開放后我國經濟戰略重心的轉移，認為戰略重心轉移導致各地區要素投入的差異繼而引致區域經濟差距的形成。雖然，改革開放后我國東部地區與西部民族地區經濟發展差距逐步形成與國家戰略重心轉移具有一定的相關性，但是，國家發展戰略重心的轉移有復雜成本———收益比較，其是由經濟、政治、社會等諸多因素綜合作用的必然選擇。東西部地區的經濟社會比較決定了只有東部地區具有承載經濟重心轉移的產業基礎與外部條件。

資源的相對稀缺性是一切社會發展的制約因素，改革開放之初，我國經濟增長資源匱乏，發展資金嚴重不足，既沒有條件、也沒有可能把稀缺資源平均分散在全國不同地區和部門。鑒于區域優勢與經濟基礎的相對比較，沿海地區首先具備了成為國家經濟增長極的優先條什”［7］。一是從對外貿易和資本積累看，東南沿海地區毗鄰日本、東南亞經濟圈，對外貿易頻繁，消費需求高、市場容量大，并可以吸引大量的外來資本，以彌補國內經濟資源的不足；而西部地區則相差甚遠，比如，與新疆相鄰中亞、西亞、南亞國家均為經濟發展相對滯后的國家，對外貿易層次相對較低，很難有穩定的外部資本流入，其對新疆經濟的資本和技術帶動能力相對較弱。二是從對內貿易和資本積累看，東南沿海地區城市集中、人口密集、市場交易的聚集效應明顯。西部卻二元結構突出，本區域內部城鄉交易相對薄弱。從不同區域之間的市場交換看：西部民族地區與東中部地區市場交易半徑較大，交易成本高昂；并且，西部城市之間空間距離遠且分散，域內貿易與合作也有天然障礙。

三是從改革的體制成本看，任何改革都不可避免地要付出成本，這里不僅包括經濟改革的機會成本，而且還包括體制變革與發展中所蘊含的“政治陷阱”。我國是一個多民族國家，其經濟與地緣關系復雜，民族因素與地域因素緊密結合，相互疊加與交織，地區之間、民族之間發展不平衡，團結、穩定、統一等問題始終或強或弱地存在［8］，誠然，政治和社會穩定性越弱的地區，打破既有均衡的風險越大，正是西部地區社會、經濟、自然的多重脆弱性，決定了在改革開放進程中，東部地區沿著收益最大化路徑發展，而西部地區則遵循成本最小化的路徑演進。

改革開放之初，在非均衡發展思路引導下，國家把更多的政治、經濟資源傾向性地配置給沿海地區，形成“東中西部”梯度發展態勢。正是由于政治、經濟資源的差異化配置、不均衡分布，使我國區域差距在較短時期內迅速生成并擴大成為必然。在這種邏輯支配下，20世紀80年代———90年代，東部地區獲得的國家固定資產投資額約為西部地區的3倍。而且，國家在東部地區采取了與中西部地區差異化的傾斜性、試驗性政策，東南沿海地區由此獲取了改革開放嘗試區的特別權利。比如經濟改革的探索與試錯權，東部地區從而爭取到了較大的創新空間。東部地方政府可以以較低的政治成本在轄區內進行制度創新，這使東部地區在“局部試點”中獲得了改革的巨大發展收獲。相反，西部民族地區在較少獲得這些政治、經濟資源的條件下，借鑒東部試驗經驗、追求穩妥則成為西部地區的自然抉擇。結果，農村改革、鄉鎮企業發展、吸引外資等改革舉措往往都是在東部試驗后開始操作，改革的路徑依賴就自然而然地導致了西部地區相對滯后的局面。

西部大開發的實施、內地省區全面援助及實現西部民族地區的跨越式發展計劃是基于從“先富后富”到“共同富裕、實現全面小康”指導原則的必然選擇。西部大開發以來，中央加大了對西部的財政支持力度和政策優惠。統計數據顯示，20世紀90年代后半期以來，國家先后采取了西部大開發，中部崛起、振興東北老工業基地等戰略舉措，國家加大了對西部民族地區的投入力度，西部投資增速超過了東部。

2001—2009年，西部地區全社會固定資產投資年均增長26．1％，比東部地區增速高5．4個百分點。2009年，西部地區全社會固定資產投資增速高達38．1％，遠高于全國30．1％和東部地區23．0％的水平。①但結果是，東部地區與西部民族地區的經濟差距不僅沒有縮小，反而擴大了。在對這種狀態和趨勢分析中，比較有代表性的注解是：西部民族地區經濟發展的起點低、基礎差，導致整個地區加速經濟增長的整體推進效應和關聯效應相對不足，加之其生產和管理水平相對滯后的事實，從而導致即使國家對該地區投資大幅度增加，但從投資增加到投資的乘數效應發揮作用，拉動該地區經濟加速增長需要一個較長的擴張期。［9］這種觀點或許不無道理，但僅僅停留在經濟發展戰略重心轉移及要素投入上，顯然難以全面釋解西部少數民族地區與東部地區的經濟發展差距。

2．政府職能轉變及制度創新程度的區別是地區經濟差距擴大的制度環境

按照新古典經濟學的思路，在完善的市場制度條件下，資源的配置和利用狀態是一個國家或地區的經濟發展的決定性因素，顯然，相對穩定的制度環境———發達的市場制度是該假說成立的前提。倘若僅僅從我國經濟發展戰略重心轉移以及由此引致的要素投入變化解釋西部民族地區與東部地區經濟差距的淵源，就意味著有一個事實被忽略，即：我國經濟發展戰略的重心轉移與從傳統計劃體制向市場經濟的轉軌同步進行，在這里，制度變遷的效應不容忽視。地區經濟發展速度不僅取決于要素投入和中央的政策傾斜，也取決于相應的制度安排，取決于地方政府的推動作用。

國內外既有的經濟發展理論和實踐已經反復驗證：制度是經濟發展的內生性因素，制度設計與架構是否合理有效，對經濟增長和社會發展起到促進與保護亦或阻滯與破壞的作用，各地區的經濟發展速度與質量，不僅取決于中央政府的意愿，更取決于各地方政府駕馭發展的能力。就我國的現實情形而言，東西部地區經濟發展差距不斷拉大，其中的制度緣由是：地方政府職能轉變速度和程度上的差異以及制度創新能力的不同。與東南沿海地區相比，西部民族地區制度創新進程相對緩慢，正是該地區經濟社會發展速度緩慢并逐步拉大與東部沿海地區發展差距的重要制度性原因。

具體分析可知，東南沿海地區的體制改革首先從體制外創新開始，如上所述，改革開放之初，東南沿海作為國家改革開放的試驗區，有條件獲得優越的社會環境和和國家優惠政策的專門供給，其率先引進外資，并積極營造有利于私營經濟、混合經濟、鄉鎮企業等培育、生成、發展的氛圍，這些改革具有體制外創新的特征，鮮有與既定利益格局的碰撞與沖擊，隨著新生經濟力量的不斷壯大，待非公有制經濟的發展積累了相對雄厚的物質基礎和豐富的改革經驗后，再對公有制經濟進行改革，此時，政企分開、政府職能轉變的阻力呈相對弱勢，東部地區經濟的加速發展因此獲得了良好的積淀。目前，東南沿海地區的非國有經濟比重已經達到79．7％②，作為非他性產權確立的結果，非國有經濟的微觀效率較高，其突出表征是：對優質資源的強大吸引力，資源配置利用的運籌與帷幄能力，技術創新與改造的強勁欲望和有效的實施力，正是依賴資源的良性運作、循環與擴張，東部地區業已形成的生產能力得以持續和大尺度地發揮作用。進而，雖然西部大開發戰略實施后東部地區得到的來自國家的投資呈下降趨勢，但是非國有經濟的資本來源主要是外資和民間資本，故受影響較弱。

西部民族地區則與之相反，西部民族地區的經濟狀態是：產業結構呈現典型的重型化、原料型特征，集中了大量的基礎工業、重工業；所有制結構則是以國有經濟為主體，非公有制經濟發展嚴重滯后，經濟結構比較單一。改革伊始就從國有經濟開始，體制轉軌、結構調整、企業職工下崗、市場開拓等各種困難層層疊加、彼此糾結，因此西部民族地區的體制改革和制度創新舉步維艱、阻力重重。

改革的阻力一方面萌生于各級政府及其官員。眾所周知，職能與權力是一對共生體，政企職責不分使政府獲取了各類額外或附加權利，在這種體制下，政府官員便自然擁有了眾多特權和尋租機會。另一方面，改革的阻力還來自于國有企業。對于長期處于計劃體制下的國有企業來講，放棄政府賦予的特權，通過市場競爭謀求生存和發展，企業難免無法適應，調整難度較大，對政府存有難以割舍的天然情結。因此，西部民族地區政府參與經濟管理的色彩較濃重，加之地方穩定等非經濟因素的作用，政府職能轉變的阻力雖相對強勢，西部民族地區經濟發展的政府導向性特征顯明，經濟增長在相當程度上依賴中央資金投入的拉動效應，西部民族地區甚至不惜代價，投入諸多人力、物力用于爭奪大型項目和壟斷部門利益相對較低的市場化程度，成為西部民族地區與東部地區經濟差距拉大的主要制度性障礙。實施西部大開發后，中央政府主導型發展模式依舊保持。［10］在西部大開發中，中央政府集決策者、組織者、實施者等角色于一身，在這種背景下，國家在資源配置中的地位不是下降了，而是增強了，這種開發模式導致的必然結果是；西部地區產業結構調整的自主選擇性受到一定程度的限制，經濟增長的結構效應也因此削弱。比如：新疆與內地自然資源的主要消費區相距遙遠，而其自身由于經濟發展水平所限，資源深加工能力又相對不足，故發展資源型經濟區的比較優勢并不突出。但新疆長期以來實施“優勢資源轉換”戰略，從而使新疆經濟處于全國價值鏈連接的前鏈區，產品附加值低、競爭力弱，產業及產品結構調整難度大。隨著經濟市場化、國際化進程的不斷加快，以資源型產業為支柱的產業結構面臨越來越明顯的挑戰。顯然，東部地區與西部民族地區經濟發展差距的愈益擴大，既不能簡單地歸結為西部地區物質條件較為低劣，更不能強調是國家發展戰略重心轉移的結果，政府職能轉變緩慢、制度創新程度薄弱，導致不同經濟組織在資源配置和利用效率上的差異是更直接、更重要的原因。

3．地方政府供給公共物品財力差異導致吸引和配置資源的能力不同是區域經濟差距持續的社會環境

提供公共產品和服務是政府的經典職能，各地方政府之間的競爭及其競爭優勢的獲得，最重要的途徑就是擴大公共產品和服務的供給數量、提高公共產品和服務的供給質量，地方公共產品和服務的質量、數量是各地區吸引流動性生產要素的基礎環境條件，通常，地方政府通過保護和改善生態環境、增加和完善基礎設施、維護和保證社會治安等，以優越的社會環境條什吸引優質可流動生產要素的進入，進而提高經濟效益；而反過來，經濟效益的提高又成為政府提供更好、更多公共產品和服務的持續穩定的經濟后盾。正是由于不同地方政府提供公共產品和服務的數量和質量完全不同，因而有能力供給更多數量和更高質量公共物品的地方政府就會對資本、人才、技術等各種可流動生產要素擁有更強勁的吸引力，從而在競爭中處于優勢地位。［11］就競爭的實際效果而言，東南沿海發達地區處于絕對優勢，西部民族地區處于相對劣勢。

從理論上推演，由于公共產品和服務受益對象的廣度不同，提供公共產品和服務的政府主體范圍也應不同。如果某類公共產品和服務有清晰的受益地理區間或界限，則該類公共產品和服務應由相應的地方政府來提供，其結果多半會使轄區內居民獲得更多的社會福利，因為這種分散式公共產品和服務的供給模式，有利于各地方政府因地制宜地提供不同結構、不同組合和不同方式的公共服務。非全國性但具有外溢特征的公共產品和服務，應由中央政府和相應轄區的地方政府共同承擔。［12］而受益對象為全體國民的公共產品和服務，自然應由中央政府擔當供給責任?；谖覈鴧^域發展水平和財政能力存在較大差異，當經濟欠發達的西部民族地區被賦予較多責任時往往面臨諸多困難。［13］從實踐上探究，與東部地區比較而言，西部地區、尤其是西部邊疆民族地區在一定程度上承擔了較多的全國性或外溢性公共物產品和服務的供給責任，如：鞏固國防、穩定邊疆、保衛祖國統一與安全、維護民族團結、保護生態環境等，但西部民族地區的經濟實力與其所擔負的公共物品供給責任之間具有相當程度的不均衡性。這種能力與責任的不對稱性迫使西部地區的地方政府弱化經濟發展和提高效率的目標追求。比如：在新疆，穩定曾長時間成為壓倒一切的首要目標。但無法釋然的是，經濟發展與社會發展的相互聯帶性，決定了不可能以較低的經濟效益換取社會效益的高回報。

正因如此，基礎設施水平、人力資本存量以及產業結構等在很大程度上造就了東西部地區不同的經濟表現，西部民族地區政治、經濟、社會及生態環境等的多重復合脆弱性形成了其加快經濟發展要求的迫切性和經濟發展條件的剛性約束。不言而喻，地方政府能否創造良好的投資與經營環境是其資源吸引力的重要判別依據，地方政府從促進本地區經濟發展的實際需要出發，必須采取一系列措施吸引資本、技術、人才等經濟資源。從統計數據看，東西部產值相差巨大，比如，2011年廣東省GDP為45472．83億元，為全國最高，而最低的西藏僅507．46億元，但各地方政府黨政機構規模、各種事業單位數量等相差無幾?？上攵鞑慷愂蘸透鞣N行政性收費力度必然相對繁重，以此維持龐大的機構運轉，西部民族地區負擔的上層建筑的相對成本遠高于東部地區，從而使企業和家庭剩余減少，各類資源收益率降低，削弱資本積累能力，使投資軟環境惡化，這會堵塞資本、人才、技術等流動性要素進入西部的渠道，即便出臺優惠政策，也很難吸引優質資源進入。一旦政府不能通過高質量的軟環境吸引資源，人才、資金、技術等經濟要素就會出現離散化傾向，這成為了西部民族地區經濟發展滯后的社會環境制約。

人力資本是一種特殊的、潛在于人身的資本，它只有在一定的制度框架下才能轉化為現實的生產力，對經濟發展起到積極的促進作用，但西部民族地區經濟滯后，無法提供足夠多的經濟機會，因此，西部地區，尤其是西部邊疆少數民族地區不但從東部引入人力資本的通道不暢，原來的人力資本也會流出。西部民族地區本土人力資本流失表現在兩個層面：其一，人才外流難以遏制，改革開放以來，西部民族地區人才流失嚴重。以新疆為例，新疆人才流出流入比為6：1，改革開放以來，年均流出人才約1．35萬人。［14］其二，在西部民族地區內部，由于其經濟運行的低效率，非生產系統能夠憑借權利取得比生產經營性系統高且穩定的收益，本土的高質量人才又大多被吸引到黨政部門等非生產經營系統。繼而，與東部沿海地區相比，西部民族地區人才匱乏導致技術創新能力相對滯后，成為該地區社會經濟發展和現代化緩慢的重要影響變量。

三、結論和相關討論

1．區域發展的自然環境、人文歷史背景等是既有的外生變量，并非短期可以改變，但區域經濟格局及其發展差距則可以在較短時期內生成，這同政治———經濟取向與行為有關。區域發展戰略確立和調整僅僅是區域差距形成的起點，政府職能轉變及制度創新程度的差別則是區域差距擴大的制度性因素，而地方政府公共物品供給能力差異導致吸引和配置資源的能力不同是區域差距持續的基礎性環境條件。

2．目前，我國少數民族地區面臨的各種矛盾，盡管表現形式不盡相同、復雜多樣，但從根本上說依然是少數民族地區加快經濟社會發展的迫切愿望與自我發展能力相對不足之間的矛盾。區域間經濟發展差距的長期存在與不斷拉大，意味著各地區的利益所得不斷分化，西部民族地區及其所在地的各民族群眾沒有與東部發達地區民眾一同共享經濟迅速增長所帶來的福利及隨之而來的人均收入的大幅度提高。如果這種趨勢得不到有效控制，不但會危機祖國邊疆地區的鞏固與安全，削弱和動搖民族地區維持社會穩定的經濟保障，而且會對共同團結奮斗、共同繁榮發展的社會主義民族關系構成嚴重危害，導致或強化區域之間、民族之間的摩擦，乃至被民族分裂主義利用形成分離傾向。比如，不同地區由于區位特征和自然稟賦不同，自然會形成不同區域之間的利益差異，從我國的現實情形而言，西部少數民族地區地廣人稀、資源相對富足，但工業加工能力、尤其是資源深加工能力不足，在國內交易中，西部民族地區自然被定位為資源和原材料的輸出地；而東部地區人多地少、資源相對短缺，但工業生產能力相對高于西部少數民族地區。在東西部地區的市場交換關系中，常常體現為原料與初級產品同工業制成品的相向互動，西部民族地區往往要承受資源型初級產品和原料產品輸出與工業制成品輸入的雙重價值流失。在多民族國家，這種價值轉移，不僅被理解為區域之間的利益轉化，而且容易被理解為不同民族之間利益轉移，進而影響到民族關系。市場經濟的推進，為民族地區縮小與發達地區的差距、逐步消除各民族間事實上的差距提供了新的契機，創造了良好的外在環境和整體效應，同時，也給社會主義民族關系帶來了一些新的矛盾和問題。

3．經濟發展是民族發展與各民族共同繁榮的物質基礎，但經濟發展與少數民族群體發展及各民族共同繁榮并非充分必然地聯系著。經濟利益關系成為影響民族關系的重要因素。經濟發展的不平衡現狀，是不同民族之間形成隔閡的重要誘致性因素之一，對不同民族之間的相互包容與認同具有負面作用，甚至引發發展程度相對較低少數民族的失落感和被剝奪感。不同地區、不同民族之間的發展差距，決定了其擁有不同的發展機遇、發展程度、發展地位和發展效果，從而有可能使市場競爭中的利益差別和利益沖突以民族利益差別和民族利益沖突的形式表現出來。

4．我國少數民族和少數民族地區的發展必須關注經濟發展與社會發展之間的相互關系，對于統一的多民族國家來說，國家的經濟發展與政治建設都離不開民族問題。共同繁榮發展是中國統一多民族國家發展的基本主題，其應當蘊涵著下列重要理念：第一，需要關注少數民族群體的發展狀況，改善和提高少數民族的經濟社會生活水平。在發展政策上，實施幫助少數民族和少數民族地區發展的政策，對少數民族地區給予專門的發展政策指導，形成包容性發展。第二，各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展是我國民族關系的主題，共同團結奮斗是實現共同繁榮發展的前提和基礎，共同繁榮發展是共同團結奮斗的目標與衡量標準。各民族共同繁榮發展既包含少數民族和民族地區的繁榮發展，也包含漢族和其它地區的繁榮發展（當前重點是加快少數民族和民族地區的繁榮發展）。在我國，少數民族的發展問題和農村社會的發展問題在邊疆少數民族地區尤為集中與凸顯，因此，研究邊疆少數民族和少數民族地區發展問題應成為中國當展理論的重要研究命題。

5．實現民族地區制度創新。東部地區經濟高速增長，不僅是要素投入增加的結果，更是建立完善的市場體系和一系列制度創新的成果，相比較而言，西部民族地區的制度創新不足阻滯了經濟發展，需要通過制度創新，營造經濟發展的制度環境。一是按照市場經濟要求，轉變政府職能，建立服務型政府，使其更好地按經濟發展要求履行職責。二是規范、優化政府投入制度，正視西部資本積累能力較弱和公共服務成本高于東部發達地區的實際，從制度上確保政府投入資金的分類與用途，提高政府投資效率。三是通過各種優惠政策和良好的公共服務，為各類要素進入者創造有利可圖的政策環境，以多種方式引進資本、技術和人才，為西部少數民族地區加快經濟發展提供物質技術基礎。