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時間：2022-07-26 09:58:07

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布局的現實背景

1．海岸帶自然地理基礎我國擁有的海岸線長度為18000多千米。從資質構造基礎看，主要歐亞大陸板塊與太平洋板塊作用下形成的北東———南西向新華夏系構造系控制，形成了一系列沿海隆起和沉降帶，在河流沉積和與洋流等綜合作用下，形成了沉積型海岸與基巖海岸交錯的格局。其中長江口以南以基巖海岸為主，以北除山東半島和遼東半島以外，以沉降型海岸為主。這樣的海岸帶自然地理基礎提供了沿海港口、產業和城市布局的基礎，形成了諸如珠江三角洲、長江三角洲和京津唐等城市———工業群，也支持了大連、青島、廈門等基巖海岸線港口及其產業的形成與集聚。同時，我國東部沿海區域整體位于世界最大的環太平洋地震帶，近年來不斷加劇的海洋及地質災害不僅提醒我國沿海區域空間容量的整體限制，而且加劇了沿海產業布局的自然環境安全隱患的影響。

2．沿海區域經濟發展戰略升級近年來沿海省市區紛紛提出和實施面向海洋資源開發和海洋空間資源利用的區域經濟與社會發展戰略，而且多數已上升為國家級發展戰略。相應的規劃、建設等一系列涉海重大工程，在國家層面上存在較為嚴重的產業布局同構現象，同時造成對海岸帶寶貴空間資源的占用，對沿海生態環境形成巨大的壓力。根據國家海洋局《海域使用管理公報》數據顯示，我國“十一•五”期間累計確權填海面積6．7萬公頃，其中建設用地6．4萬公頃，農業用地0．3萬公頃。而且隨著近年全國沿海省市區國家級發展戰略的陸續出臺，涉海產業規劃及其用海規模出現大幅度和快速的增長。其中，津濱海新區規劃面積2270平方公里，國務院批準填海造地規劃200平方公里，涉及8個產業功能區;河北曹妃甸工業區規劃用海面積340平方公里，其中填海造地面積240平方公里，依托礦石碼頭和首鋼搬遷，大力建設精品鋼材生產基地，發展大型船舶、港口機械、發電設備、石油鉆井機械、工程機械、礦山機械等大型重型裝備制造業。江蘇省規劃了18個圍海造地區，計劃圍海造地總面積400平方公里，規劃到2015年，將江蘇省打造成區域性國際航運中心、新能源和臨港產業基地、農業和海洋特色產業基地、重要的旅游和生態功能區。浙江省灘涂圍墾總體規劃中7市32縣區的造地面積為1747平方公里。福建省2005—2020年規劃13個港灣158個項目，圍填海572平方公里。上海市2010—2020年規劃填海造地767平方公里。

3．陸地與海洋空間規劃差距我國的區域經濟發展長期以陸地經濟發展為主，沿海產業的布局也形成了“陸強海弱”、“陸先海后”的陸地經濟思維模式。與此相對應，我國的海陸經濟發展與空間規劃尚未采取國際較為普及的海岸帶空間規劃(CoastalSpatialPlanning)模式。而沿海產業涉海重大工程的空間布局將影響海陸統籌協調發展，進而影響工程本身的可持續發展。國務院于2010年12月的首個全國性國土空間開發規劃《全國主體功能區規劃》，涵蓋陸地和海洋國土，按開發方式將國土空間劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，但是依然以陸地空間規劃為主導，并且迫使更多土地開發導向圍填海。

海洋既是目前我國資源開發、經濟發展的重要載體，也是未來我國實現可持續發展的重要戰略空間。國家海洋局按照《全國主體功能區規劃》要求，已開展《全國海洋主體功能區規劃》編制工作，將依據沿海海洋資源環境承載力、開發強度和開發潛力，從科學開發的角度，統籌考慮海域資源環境、海域開發利用程度、海洋經濟發展水平、依托陸域的經濟實力和城鎮化格局、海洋科技支撐能力以及國家戰略的牽引力等要素，按照內水與領海、海島、大陸架和專屬經濟區分區，將管轄海域劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區四類主體功能區，以合理規劃海洋空間布局。

二、我國沿海經濟發展與布局的歷史回顧

我國海陸經濟發展的歷史經驗表明，沿海經濟發展及涉海產業工程建設，與國際、國內政治經濟形勢存在著密切關系。海岸帶的經濟發展受陸域經濟外向化發展(對外出口、海外投資)和海外經濟進入(古代海外襲擾、近代殖民等)的影響。沿海工程設施在政治統一和經濟繁榮上升時期成為支持和推進經濟外向發展的橋頭堡;在內部紛爭和外部襲擾時期又成為國際沖突的“擋箭牌”和“犧牲品”。

三、解放后我國沿海經濟布局動態

1949年，中華人民共和國成立，美國對我國實行軍事和經濟的海上封鎖。而舊中國作為半殖民地經濟，其近代工業設施的70%集中在沿海一帶。工業過于集中于東部沿海一隅，不僅不利于資源的合理配置，而且對于國家的經濟安全也是極為不利的。為了改變這種狀況，在第一個五年計劃和第二個五年計劃中，中國政府把蘇聯援建的工程和其他限額以上項目中相當大的一部分擺在了工業基礎相對薄弱的內地。將東北地區確定為新中國工業建設的基地。這使我國初步建立了一個比較完整的國民經濟體系和工業體系。1959年中蘇關系破裂，蘇聯撤銷對華援助。1959年至1961年連續三年發生大規模饑荒，稱為“三年困難時期”?！叭濉逼陂g，我國經濟立足于戰爭，從準備大打、早打出發，積極備戰，把國防建設放在第一位，加快了“三線”建設。①“三線”建設雖然對于促進內地經濟發展、改善經濟布局起到重要的作用，但是無論在縱向上與建國以來的各個歷史時期比，還是在橫向上與同時期的東部地區比，都是當時國際、國內形勢下的無奈之舉，其低下的經濟效益也是顯而易見的。因此，建國后的這段時期，我國的沿海產業布局并沒有成為國家的重點，致使“上(海)青(島)天(津)”等近代港口工商業中心城市“蛻變”為全國輕紡工業城市。同時，沿海防衛設施和工程(包括海防林等)的建設，客觀上對沿海岸線造成了嚴重的破壞。此階段的涉海工程，在圍填海方面以潮灘造田、建設海防設施等為主，建設規模和增加幅度并不太大。1978年中國共產黨十一屆三中全會召開，確立以經濟建設為中心，實行改革開放的政策。從根本上促進了我國區域經濟建設的重心向沿海區域的戰略轉移。1979年，黨中央、國務院批準廣東、福建在對外經濟活動中實行“特殊政策、靈活措施”，并決定在深圳、珠海、廈門、汕頭試辦經濟特區。1984年，黨中央和國務院決定進一步開放大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海14個港口城市，并逐步興辦起經濟技術開發區。1988年增辟了海南經濟特區，導致海南沿海設施建設急劇升溫，成為我國面積最大的經濟特區。1990年，黨中央和國務院從我國經濟發展的長遠戰略著眼，又做出了開發與開放上海浦東新區的決定。我國的對外開放出現了一個新局面。1992年，小平同志南巡之后，中國改變了過去建立有計劃的商品經濟的提法，正式提出建立和發展社會主義市場經濟，使改革掀起了新一輪的以沿海城市為重要載體的高新區和開發區建設高潮。至此，我國發展政策向沿海地區傾斜，并引發起新一輪的產業活動的“孔雀東南飛”。從具體空間格局看，我國改革開放以后的沿海工程開發與建設出現了以下特征:開發時空變化表現為80年代珠三角沿海地區為重點和熱點，90年代長三角地區為重點和熱點，2000年以后環渤海地區為重點和熱點;臨海產業區域經濟功能類型劃分的主要建設內容涵蓋沿海城市(城區)綜合開發建設、區域港口群(綜合性港口、專業性港口)建設，臨港工業區(臨港加工出口型、內陸向海搬遷型、外資登陸橋頭型、轉口貿易口岸型等)建設;海岸帶利用模式由臨海向海岸線改造與利用、圍海及填海、海島開發及陸島工程建設等方面擴展，海岸帶開發規模和速度明顯加大。

四、金融危機以來我國沿海經濟發展新格局

我國應對全球金融危機所采取的啟動內需刺激政策，穩定了傳統產業的發展，與此同時，我國也在逐步尋求戰略性新興產業的發展和新的地區經濟增長空間。海洋產業作為國家戰略受到空前的重視，沿海省市區的地區發展戰略逐步上升為國家級戰略，使得海岸帶開發與建設迎來一個空前的熱潮。作為直接開發利用海岸帶和海洋資源的海洋產業，在近年來實現了穩步的發展，大部分海洋產業增長率一般高于全國平均水平。2010年全國海洋生產總值38439億元，比上年增長12．8%。同時，海洋產業生產總值占GDP的比重持續上升，從2001年的8．58%上升至2010年的9．7%。海洋經濟已經成為國民經濟的重要組成部分。同時，海洋產業活動無論總量還是增長率，都表現為環渤海地區的涉海經濟活動是全國熱點中的重點。當然，隨著2011年浙江、廣東、山東國家海洋經濟先行示范區的建立，以及舟山群島國家副省級海洋經濟區、潭島海峽兩岸合作示范區等綜合工程的開發建設，以國家級沿海發展戰略為導引的全國新一輪沿海產業布局與城市(港口)建設已經開始。應該看到，這種沿海省市區經濟發展在國家整體戰略支持和推動下的能量釋放，以及地方政府之間在發展領域的白熱化競爭，是我國國家經濟在全球經濟低迷背景下推進經濟發展的難得現象，海洋資源與環境的空間還遠遠沒有得到充分開發與利用。但是，我們依然需要關注沿海資源開發中海洋資源的稀缺或短缺、海洋資源環境的容量與分布不均衡，要充分考慮海洋資源利用的成本和風險、海洋生態服務的利用價值及其使用成本，為海洋經濟的可持續發展與產業合理布局提供保障。

五、國際沿海經濟活動歷史變遷與新近動向

1．歐洲古代的涉海產業活動及沿海工程應該說，早期腓尼基人與雅利安人(其中的重要分支希臘人)在環地中海上的交流與沖突，成為歐州與西亞地區海洋經濟活動的早期表現。而9世紀以來北歐維京人的沿海襲擾，客觀上促成了以北德國城邦為主的漢薩同盟的形成，也擴大了波羅的海和北海的沿海港口城市及沿海貿易設施的建設。到16世紀，歐洲基本上形成了以呂貝克和漢堡的中北歐漢薩同盟航線，和以威尼斯和熱那亞為中心的地中海航線等交織而成的網絡，并在安特衛普、阿姆斯特丹和倫敦形成交匯，催生出一系列大西洋沿岸港口群。

2．歐洲地理大發現以來的沿海產業格局17世紀的荷蘭利用難得的南北歐海上交通樞紐位置，形成了海運中轉以及海陸(主要通過內陸河流)貿易與運輸樞紐，也成為其跟隨西班牙和葡萄牙開辟全球貿易口岸和從事海洋運輸的橋頭堡。當然，隨著人口劇增和臨港產業活動(尤其是造船和國際貿易、國際金融等)的增加，其作為低地國家的沿海用地趨于緊張，這也是荷蘭建設一系列涉海工程的基本動因(圍填海造地解決城市、產業、港口建設需要)，由此客觀上促進了被殖民地區的沿海貿易口岸與城市建設。18世紀以來的英國，不僅通過與西班牙、荷蘭的海上競爭，而且通過尊重自然科學和推進科技創新應用，實現了本土工業化與產業國際化的同步推進，同時通過海外殖民和海洋貿易航線建設，促進了本國沿海貿易港口和殖民地國家沿海地區的近代化過程，并為全球港口建設和后來的海洋工程建設提供了一系列典范甚至國際標準。

3．當今國際海洋空間規劃動向歐盟國家、美國、澳大利亞等于21世紀初開始正式推進以海洋活動綜合協調布局為主旨的海洋空間規劃(MarineSpatialPlanning)，積極探索涉海多部門、多區域用海的結合途徑〔1〕，為我國的沿海產業發展與涉海工程合理布局提供了直接參考的典范和合作對象。其給我們帶來四點主要啟示:第一，建立國際、國家、沿海地方相協調的法律與政策框架體系，是實現沿海工程建設與海岸帶可持續發展的基本前提;第二，對利益相關者進行分析與整合，是解決沿海工程建設重復和不合理布局的內在機制;第三，依靠科學的現代化手段，進行跨行業、跨地區規劃協調，是解決上述問題的現實工具;第四，提出具有共同價值取向的目標和戰略部署方略，是引導解決現實問題的基本導向。

六、結語

我國沿海產業發展與布局的歷史經驗表明，我國的經濟重心基本上經歷了從西北內陸向東南沿海穩步遷移的過程，沿海經濟活動及產業布局壓力的增加基本符合這一歷史趨勢，需要正確理解和對待;而且我國歷史上的政治統一和經濟上升過程，一般伴隨著沿海、沿邊經濟交往的繁榮，也是沿海產業建設與布局的有利時期。我國現今的政治經濟形勢盡管面臨不利的國際局勢，但是依然可以判斷為沿海產業發展與布局的上升時期。所以，必然伴生海岸帶開發利用過程的空間競爭與擁擠效應，而這種過程的理性回歸需要一定的時間。國際(尤其是歐洲)沿海經濟活動發展與布局的漫長歷史告訴我們，沿海經濟發展與產業聚集是一個國家和地區經濟對外交往過程中的區域性甚至全球性競爭與合作的結果。封閉不僅導致沿海經濟衰退，而且可能導致被列強襲擾，只能帶來沿海被動防御，所建設的沿海工程只能是沿海和近岸防御設施。推動沿海產業合理布局與建設的區劃與規劃具有必要性，我國業已開始的海洋功能區劃、全國主體功能區劃(包含海洋主體功能區劃)等，都是直接相關的區劃方案，但是與國際推行的海洋空間規劃相比，我國的相關區劃和規劃在利益相關者關系整合、區劃效果評價機制建設、區劃技術手段及經濟投入等方面，都需要借鑒國際經驗并吸取其教訓。