市場經濟的角度分析新檔案法

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《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱《檔案法》)頒布實施二卜年來，為促進檔案事業的健康協調發展提供了強有力的法律保障《檔案法》對于推動我國檔案事業又好又快地發展，無論是在觀念層面，還是在操作層面，都是值得大書特書的。但是，由于《檔案法》制定于1987年，當時我國實行的是發端于計劃經濟體制的有計劃商.結經濟，制定《檔案法》不可避免地帶有延續多年的計劃經濟思維模式1996年修改《檔案法》是在國家明確建立社會主義市場經濟體制的時代背景下進行的，這次修改雖然對市場經濟的要求有所體現，但受限于缺乏市場經濟體制下開展檔案工作的實踐經驗，《檔案法》修改仍然沒有從根本上擺脫計劃經濟思維模式為了適應國家經濟建設的進一步發展和社會文明不斷進步的需要，國家從今年起再次啟動《檔案法》修改工作_在我國加人世界貿易組織、全面融人國際市場經濟潮流的時代背景下，實現《檔案法》立法從計劃經濟思維模式向市場經濟思維模式的徹底轉型已經水到渠成積極認真地參‘J《檔案法》的修改工作，是我國全體檔案工作者的共同責任從市場經濟視角出發.我們認為《檔案法》需要在以下八個方而加以修改完善:

一、法律條款應從原則、簡略向具體、詳細轉變

在計劃經濟體制下，幾乎所有的單位和個人都被固定在彼此具有人、財、物緊密聯系的龐大行政隸屬網絡之中，自上而下的行政命令是調整社會關系、調配社會資源的基本手段。由于法律在調整社會關系中主要是起宣示作用，法律條款的原則、簡略是計劃經濟體制的必然要求1987年制定的《檔案法》法律條款僅有二十六條、1996年修改的《檔案法》法律條款僅有二十七條，這顯然與計劃經濟思維模式對法律的認識有著直接的關系。

在市場經濟體制下，絕大多數社會組織和個人是平等參與競爭的市場主體，處于行政隸屬網絡之中的單位和個人的數量急劇減少，自上而下的行政命令在相當大的程度上喪失了其發揮作用的舞臺，法律在調整社會關系中的地位和作J月日漸突出.法律條款的具體、詳細成為市場經濟的必然要求。一個突出的事例是，1982年制定的《文物保護法》僅有二十州條，2002年制定的《文物保護法》，其法律條款已經激增至八十條檔案和文物同屬人類的歷史文化遺產，兩者之間還存在一定程度的交又，《文物保護法》在計劃經濟體制下的原則、簡略和在市場經濟體制下的具體、詳細，可以對修改《檔案法》提供有益的借鑒。

為J-給下位法預留立法空間，作為調整和規范檔案事業基本法律的《檔案法》，是本著L位法原則而簡略、下位法具體而詳細的立法精神制定的然而正是由于《檔案法》太過原則和簡略.遂造成其下位法也同樣受到上位法立法傾向的制約，難以做到具體和詳細《檔案法》僅僅制定卜年后就進行了第一次修改，僅僅制定二十年后又要進行第二次修改實踐證明，過于原則和簡略的規定對于保持《檔案法》的長久適用性井未產生預期效果《檔案法》由于法律規定過于原則和簡略.導致其理論調整范圍和實際調整范圍名實不符?！稒n案法》的理論調整范圍本應涵蓋檔案事業的方方面面，但由于《檔案法》在檔案機構設置、檔案接收、檔案征集、非國有檔案監份、檔案利用等方面的規定過于原則和簡略，實踐中一些主管部門通過立法途徑對本行業、本系統的檔案管理往往自我賦權，嚴重影響著檔案法律體系的統一性，這直接導致《檔案法》的執法機關—檔案行政管理部門在依法履行職責時常常感到力不從心。為了給檔案事業的健康協調發展提供切實可靠的法律保障，我們認為當前修改《檔案法》不應僅僅局限于對現有條款的小修小補，更重要的是要跳出現有的法律框架，根據實際需要大幅度增加法律條款，以切實增強其可操作性。

二、對檔案價值的關注應從注重整體利益向整體和局部利益并重轉變

在整體利益和局部利益關系問題上，計劃經濟體制突出兩者之間的矛盾性和差異性，在價值取向上以國家為本位，強調個人和集體利益必須服從國家及其代表者—政府的利益，較為排斥和忽視社會公眾追求自身利益的正當性?！稒n案法》第二條對“本法所稱的檔案，是指過去和現在的國家機構、社會組織以及個人從事政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄”的規定，只著眼于從宏觀上關注和保護檔案對國家和社會的整體價值，而沒有從微觀上關注和保護檔案對其形成者的局部價值，這鮮明地體現了計劃經濟體制的國家本位價值取向。

在整體利益和局部利益關系問題上，市場經濟體制突出兩者之間的相關性和同一性，在價值取向L倡導以人為本，注重國家、集體和個人二者利益的和諧統一，承認和保護社會公眾在合法前提下追求局部利益的正當性及其對于促進整體利益實現的正面效應。整體利益并非空中樓閣，它是由若干局部利益共同構成的，法律除了保障國家和社會的整體利益而外，還應該注重維護社會組織和個人的局部利益，最大限度地實現國家利益、集體利益和個人利益二者之間的協調和平衡。檔案的價值具有雙重性，對干其形成者的價值是第一價值，對于國家和社會的價值是第二價值〕第一價值是第二價值產生的前提和基礎，檔案首先是基于對其形成者的第一價值而予以保存的，并在保存過程中逐漸產生了第二價值。為了順利實現檔案對于國家和社會的第二價值，首先必須尊重和保障檔案對于其形成者的第一價值。為了增強檔案形成者基于自身利益而對檔案的關注和重視，為檔案潛在的國家和社會價值的實現創造必要條件，《檔案法》除了關注檔案的第二價值外.還應關注檔案的第一價值，兩者不可偏廢?？梢詾樾薷摹稒n案法》提供參考借鑒的是，國家檔案行業標準《檔案工作基本術語》(DA汀1—20(X))2.1把“檔案”定義為“國家機構、社會組織或個人在社會活動中直接形成的有價值的各種形式的歷史記錄”，這體現了對檔案第一價值和第二價值的同等重視。

三、對公民和社會組織的要求應從強調保護檔案的義務轉向保護檔案義務和利用檔案權利并重

在權利和義務關系問題上，計劃經濟體制突出兩者之間的矛盾性和差異性，在價值取向上以義務為本位，大力倡導服從和奉獻，淡化權利意識，強調社會公眾對國家及其代表者—政府應承擔的責任。《檔案法》在總則的第三條規定“一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務”，只強調社會公眾具有保護檔案的義務，而沒有提及社會公眾享有利用檔案的權利，這鮮明地體現了計劃經濟體制的義務本位價值取向。

在權利和義務關系問題上，市場經濟體制突出兩者之間的相關性和同一性，在價值取向上以權利為本位，彰顯對社會公眾應享有權利的確認和保障，強調國家及其代表者—政府保障社會公眾合法權利的職責。權利和義務兩者之間既是對立的關系，更是統一的關系，沒有無權利的義務，也沒有無義務的權利。法律尤其要注意權利和義務的協調和平衡。檔案的價值在干利用，檔案工作的出發點和根本目的都在于檔案利用。為了加強檔案工作與社會公眾的聯系，喚起社會公眾對檔案事業的關心和支持，建議《檔案法》修改在總則部分應在強調社會公眾有保護檔案義務的同時，要明確規定社會公眾享有依法利用檔案的權利。

四、對檔案管理應從自給自足向尋求社會化服務轉變

在計劃經濟體制下，由于上下級單位之間在經費上實行統收統支，人們普遍缺乏成本意識，設置專門機構、配備專職人員成為各單位開展工作的慣性思維。體現在檔案工作中，各單位設立檔案機構和檔案人員為本單位提供檔案管理服務就成為一種理所當然的普遍現象。其實“家家”設檔案室，“戶戶”有檔案員的傳統檔案管理模式，在一些級別較高、規模較大的單位推行起來還算順利，但在基層單位實行得并不盡如人意。

一些規模較小的基層單位因編制限制、經費困難、以及檔案文件負荷址小的緣故，不能設置專職檔案人員，不能撥發專用經費、不能配置專用庫柜，兼職檔案人員變動頻繁，缺乏檔案管理的基本知識和技能，單位檔案仁作難以實現規范化管理。

在市場經濟體制下，企業需要面向市場自負盈虧，盡可能降低成本是企業在市場競爭中生存和發展的內在需要財政“分灶吃飯”以及機構改革也給機關事業單位注人了明確的成本意識尋求專業服務有自給自足和社會化服務兩種途徑，自給自足具有便利的優勢尋求社會化服務則具有成本低廉的優勢1檔案管理作為一項專業技術卜作，尋求社會化服務可以顯著降低檔案形成者的管理成本借鑒國外文件中心這種半現行文件管理機構的功能，近年來，面向社會提供檔案管理集約化服務的過渡性檔案保管機構在我國許多地方蓬勃發展，北京市的西城、宣武、海淀和石景山等區的區委、區政府機關都設命_了聯合檔案室(多稱機關檔案竹理中心)相對于各單位分散建立的檔案室而言，過渡性檔案保管機構有著以卜優越之處:一是精簡、統一、效能，節約檔案管理成本;三是專業化程度高，提升了檔案管理的業務水平;幾是檔案信息資源的統一整合，有利于檔案利用工作的開展;四是減少進館檔案的玉復，有利于鑒定一[作的開展建議《檔案法》修改明確認可提供檔案管理社會化服務的過渡性檔案保管機構的法律地位和作用。

五、對檔案權屬的界定和保護應從模糊轉向明晰

在汁劃經濟體制下，由于單位之間統一劃撥的計劃機制是資源配置的基本途徑，人們的產權意識普遍較為淡薄。受這種觀念的制約，《檔案法》叢然按所有權的不同把檔案劃分為屬十國家所有的檔案”和’‘集體所有的和個人所有的檔案”也就是非國有檔案兩大基本類型，但該法井沒有對國有和非國有檔案所涵蓋的具體范圍F以明確界定，這給實踐中有效保障國有檔案的齊全完整和1卜國有檔案所有者的合法利益造成了相當大的l+]難對于國家和社會具有保存價位的或者應當保密的非國有檔案，《檔案法》第l‘六條第一款明確要求其所有者承擔“妥善保管”的義務，并11_規定‘對于保管條件惡劣或者兒他原因被認為可能導致檔案嚴幣損毀和不安全的，}刊家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施;必要時，可以收購或者征購”令人遺憾的是，《檔案法》雖然刊一作國有檔案所有者維護國家和社會整體利益提出了明確要求，卻并沒有對尊重和保障非國有檔案所有者的合法權益作出明確規定。在lt]場經濟體制下，平等主體之間等價交換的市場機制是實現資源配置的基本途徑，尊重和明晰產權則是市場經濟的必然要求由于產權明晰是尊重和保障所有權的前提和基礎，建議《檔案法》修改時對國有和非閏有檔案所涵蓋的具體范圍子以明確界定_可以考慮規定國家投資或者依靠財政撥款運轉的機關、團體、企業事業單位和其他組織以及上述組織工作人員在履行職務過程中形成的檔案屬于國家所有，非國有組織形成的檔案和通過合法途徑獲得的檔案屬于該組織所有，個人在非職務活動中形成的檔案和通過合法途徑獲得的檔案歸本人所有此外，為了體現對檔案所有權的尊重，建議《檔案法》修改時應明確規定非國有檔案所有者對其檔案所擁有的合法權益受法律保護。

六、對檔案所有權轉讓應從限制轉向有序放開

在計劃經濟體制下，為了維護計劃機制在資源配置中的主體地位，對市場機制在資源配置中的作用持排斥態度對于國家和社會具有保存價值的或者應當保密的非國有檔案，《檔案法》第十六條第二款明確規定“嚴禁倒賣牟利”，這是典型的汁劃經濟時期的法律用語，1982年制定的《文物保護法》也有相似規定，這與1979年制定的《)6]法》規定“投機倒把罪”屬于同一立法思路_受汁劃經濟體制下貶斥買賣的思維定勢影響，《檔案法》第十七條第一款規定“禁止出賣屬于國家所有的檔案”，對于向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣對于國家和社會具有保存價值的或者應當保密的非國有檔案，《檔案法》第十六條第二款要求檔案所有者“應當按照有關規定由縣級以卜人民政府檔案行政管理部門批準”。

在市場經濟體制下，為了充分發揮等價交換的lfJ場機制在資源配置中的主導作用，1997年制定的《刑法》刪除了對“投機倒把罪”的規定，2002年制定的《文物保護法》也刪除了“嚴禁倒賣牟利”的規定借鑒現行《文物保護法》所確定的文物經批準可以有序流通的立法思路，建議《檔案法》修改時刪除“嚴禁倒賣牟利”這一帶有明城計劃經濟色彩的條款_對社會公眾而言，法尤禁}卜即為可行《檔案法》只對檔案買賣作出限制性規定，很容易使人以為贈送國有檔案、贈送對國家和社會具有保存價值或者應當保密的非國有檔案不需批準為法律所默許，而這顯然并非立法者的本意。之所以造成這樣的疏漏，根源就在于在貶斥買賣思維定勢支配下，《檔案法》過于關注限制買賣檔案而忽視了贈送檔案這一轉計二途徑、考慮到轉讓包括“出賣”(有償轉讓)和“贈送”(無償轉讓)兩種途徑，為了體現法律規定的邏輯嚴密性，建議修改《檔案法》時應明確規定禁止轉讓國有檔案、轉讓對國家和社會具有保存價值或者應當保密的非國有檔案需要事先履行審批手續。

七、對檔案利用應從延期控制轉向及時開放

計劃經濟體制是與階級斗爭為綱緊密聯系在一起的，在公開和保密關系問題上，為了鞏固新生的人民政權、防止境內外階級敵人破壞顛覆，國家強調對政府信息實行保密和控制，因此延期開放檔案、區別對待利用者就成為立法的主導思想與1983年制定的《機關檔案工作條例》第二十一條第二款‘機關檔案部門保管的檔案，是現行檔案，主要供本機關和上級主管機關使用，不屬于開放范圍”的規定相呼應，《檔案法》第十九條規定“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放”?！稒n案法》規定“利用”檔案的權利中不包含“公布”檔案的權利.對于已經“開放”但尚未“公布”的國有檔案，社會公眾雖然可以利用，但是未經檔案館或者有關機關同意，不得擅自對外公布。((檔案法》對中外組織和公民利用檔案的權利有著明確的區分，該法第二十條規定中國公民和組織“可以按照有關規定，利用檔案館未開放的檔案以及有關機關、團體、企業事業單位和其他組織保存的檔案，”這實際上意味著外國組織和外國人沒有利用未開放檔案的權利。

我國在實行改革開放過程中所確立的市場經濟體制，倡導調動一切積極因素促進社會的和諧發展由于敵我矛盾已經不再是社會的主要矛盾，在公開和保密關系問題上，從尊重和保障社會公眾對于政府事務的知清權、參與權和監督權出發，國家強調政府信息要及時向社會公開。

2004年開始實施的《行政許可法》，實際上已突破了機關檔案室檔案可不對機關外開放的法律藩籬2007年4月國務院公布的《政府信息公開條例》又進一步明確規定，“行政機關”、“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織”和“與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位”具有向社會“及時、準確地公開政府信息”的職責和義務。政府信息是機關檔案所記載的信息內容，機關檔案則是記載政府信息的原生物質載體，兩者之間如影隨形、相伴相生。我們認為修改《檔案法》時，應明確規定承載政府信息的機關檔案，無論其保存在檔案形成機關或者國家檔案館內，都必須及時向社會開放。為了最大限度方便社會公眾開發利用檔案信息資源，應把檔案館或者有關機關對已開放的國有檔案享有公布權的規定予以刪除，只要是納入開放范圍的檔案，任何人都可以自由地加以利用，也包括自由地予以公布。借鑒《政府信息公開條例》采用一切行之有效的傳播途徑和渠道，面向“公民、法人和其他組織”等全體社會成員及時公開政府信息，并沒有對中外組織和公民作出區別對待的明確規定，以及法律面前人人平等的法治基本原則以及WTO規定的透明度原則及其所倡導的國民待遇原則，我們認為《檔案法》修改也應以一視同仁的態度公平對待國內外的檔案利用者。

總之，由于《行政許可法》的實施和《政府信息公開條例》的公布，我國的政府信息公開工作已明顯提速且有了法律保證。在這一時代大背景下，國家對政府信息公開的規定必須在有關檔案利用開放的法律中予以體現。具體講，機關檔案室也有對社會開放檔案的義務，而檔案館的檔案開放工作則要大大提速。否則將出現上游開閘放水而下游拼命堵截的尷尬不和諧局面。

八、制裁檔案違法行為應從依靠行政處分轉向行政處罰

在計劃經濟體制下，信息以上下級之間的內部、縱向交流為主。作為重要信息資源的檔案，對其管理和利用主要局限在單位內部以及上下級之間。由于行政處分由上級單位或者員工所屬單位按照人事管理權限實施，制裁對象是與制裁者有著直接人事隸屬關系的單位和個人，通過行政處分的途徑制裁檔案收集、管理和利用中發生的違法行為就成為理所當然之事，1987年制定的《檔案法》對法律責任的規定就采納了這一思路而未把行政處罰權授予檔案行政管理部門。

在市場經濟體制下，信息在不相隸屬的單位和個人之間進行著廣泛的外部、橫向交流，檔案的社會化管理和利用日趨普遍。由于行政處罰由行政執法機關依據社會管理職權實施，制裁對象是與制裁者沒有人事隸屬關系的社會成員，因此1996年修改的《檔案法》授權檔案行政管理部門對“在利用檔案館的檔案”和轉讓檔案中發生的違法行為實施行政處罰隨著形勢的發展，不相隸屬的單位和個人之間在檔案管理和利用方而的聯系日益頻繁一在制裁檔案違法行為問題L，《檔案法》以行政處分為主、行政處罰為輔的立法思路已經無法適應社會發展的需要，建議《檔案法》修改適應檔案一「作社會化進程，把行政處罰作為制裁檔案違法行為的主要手段_社會存在決定社會意識，《檔案法》1987年制定和1996年修改時帶有計劃經濟思維模式是由當時社會實踐的局限性所決定的一由于社會意識往往落后于社會存在，當前修改《檔案法》需要注意克服計劃經濟思維模式的影響，只有從市場經濟視角出發，才能制定出一部切合時展需要的《檔案法》。