“一帶一路”海外投資保險制度完善

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摘要：伴隨“一帶一路”倡議的快速推進，我國在沿線地區的投資總額不斷攀升。然，此區域地緣沖突不斷，文化差異明顯，投資者面臨特殊的非商業性風險。完善的海外投資保險機制是資本輸出國助益投資者抵御非商業性風險，維護海外投資權益的重要制度保障。我國海外投資保險制度嚴重滯后于沿線投資快速增長的需求，應借鑒OPIC實踐經驗，制定海外投資保險規范，精進海外投資保險內容，有效對接雙邊投資協定，調整保險運行機制，建構科學、高效的海外投資保險制度規范，助益沿線投資的可持續發展。

關鍵詞：“一帶一路”海外投資保險；中信保；OPIC

一、問題的提出

伴隨“一帶一路”沿線投資的強勁提速，我國海外投資規模持續刷新。然在2017年前8個月，我國沿線非金融類直接投資為85．5億美元，同比下降10％。①一方面投資者更為理性、審慎；另一方面，沿線地區非商業性風險（政治風險②）較高，而我國海外投資保險制度嚴重滯后，一定程度上制約了沿線投資的持續增長。2017年4月中國出口信用保險公司（下稱“中信保”）的《“一帶一路”沿線65個國家風險狀況分析》顯示：沿線國家評級為5－9級的占比高達84％，區域絕對風險水平處于相對高位?！爸袊W”《“一帶一路”列國投資政治風險研究》的風險評估亦顯示，沿線政治風險比較低的國家只有五個（新加坡、阿曼、斯里蘭卡、文萊和馬來西亞），其他國家或地區大多面臨政局動蕩、政黨紛爭、民族宗教沖突、恐怖主義、腐敗與排華等問題，政治風險居高不下。③投資保險是有效化解海外投資政治風險，提升投資者抗風險能力的專門性保障機制。然據“中信?！苯y計，2016年總承保金額為4731．2億美元，其中海外投資保險承保金額426．5億美元，只占其承?？傤~的9．01％。按《2017世界投資報告》公布的我國2016年1830億美元的對外投資總額計算，獲得“中信?！背斜５暮Ｍ馔顿Y只占約1／5，④且主要是國有投資。這與我國快速增加的對外投資總額及“第二大對外投資國”的地位，形成巨大反差。為了推動沿線投資的可持續發展，確保投資及收益的安全回流，我國的海外投資保險制度需要改革、重構。

二、我國海外投資保險制度缺陷與不足

海外投資保險制度肇始于1948年的美國馬歇爾計劃，當前已成為各國促進、保護本國海外投資的通行路徑。我國于2001年正式啟動海外投資保險業務，但至今立法嚴重滯后。法律、法規的缺失導致投資保險淪為“中信保”的象征性的業務板塊，并已掣肘“一帶一路”沿線投資的可持續發展。（一）海外投資保險立法缺失。當前我國海外投資保險制度的運行完全依賴“中信保”的兩個文件：《海外投資投保概述》和《關于建立境外投資重點項目風險保障機制有關問題的通知》⑤，規定過于籠統，缺乏操作性。投資保險是一個系統性規范體系，需要立法支持，僅用通知的形式開設幾個險種是遠遠不夠的。引發問題如下：（1）對于市場參與主體而言，立法的缺失導致法律的穩定性和可預期性喪失，無法發揮指導性作用，投資者只能根據“中信?！钡耐ㄖ?，通過具體協商才能澄清投保條件、范圍、費率和期限等系列問題，大大抑制了投資者投保的積極性，制約了投資保險業務的發展。（2）“中信?！北旧碜鳛閲姓咝员ｋU機構，其業務主管部門是財政部，同時接受保監會的監管。⑥雖然“中信?！痹?012年改革后建立了董事會，強調商業化運作，內部治理結構趨于合理，但由于立法滯后，無規范性授權，決策權限不明，許多事項仍然需要報財政部、保監會批準后方可實施，導致效力低下，無法滿足保險業“透明、高效”的現實需求。（3）“中信?！钡膬蓚€通知僅規定了政治風險的險別，投資者及項目的承保條件、費率、代為求償權等問題均未涉及，且缺乏項目風險預評估的篩查機制，主觀性、或然性較大，并可能導致自身經營風險加劇，削弱其承保能力。（4）海外投資保險政策缺乏吸引力。“中信?！背鲇诳刂瀑r付風險的考量，保險費率高于日韓等國的同業機構，大大增加了投保成本。［1］且“中信?！庇质俏覈ㄒ坏恼咝院Ｍ馔顿Y保險機構，處于壟斷地位，致使投資者與“中信?！眳f商中處于弱勢地位，影響議價能力。（二）海外投資保險制度未能與雙邊投資協定。（Bi－lateralInvestimentTreaty，BIT）條約有效銜接當前我國海外投資保險制度與BITs的銜接情況來看，仍有較大的完善和提升空間。（1）“一帶一路”沿線68個國家中，我國已與55個國家簽署了雙邊投資協定，其中48個BITs約定有代位求償權條款。⑦由此，還有近1／3的沿線國家尚未與我國就代位求償權的承認達成一致，將導致“中信?！毕蛲侗Ｆ髽I賠付后缺乏向東道國追償的法律依據。如此，海外投資保險實際所發揮的作用則十分有限，無法實現緩釋海外投資風險和維護本國投資者合法權益的目的。（2）由于海外投資保險專門性立法缺失，沒有國內法規范對代位求償權及項目投保條件進行規制，“中信?！眱H要求投資項目應符合外交、外貿、產業、財政及金融政策，符合投資項目東道國的法律和政策，并獲得與投資項目相關的批準許可。⑧質言之，我國投資保險實施的是不以與東道國簽訂BIT為前提的“單邊模式”。如此一來，“中信保”的代位求償權在條約法上難以獲得東道國承認，賠付投資者損失后無法追償，將增加“中信保”自身的經營風險。如果投保者亦是國有企業，無法追償的情況下，承保即喪失了實際意義，且令我國與沿線國家簽訂的近50個BITs中代為求償權的約定成了擺設。故應嘗試“雙邊模式”，即通過與沿線國家之間的BITs明確賦予“中信保”的代位求償權，把投資者與東道國之間的爭端上升為“中信?！迸c東道國之間的理賠，確?！爸行疟！背晒ψ穬敗＃?）政治保險與BITs之間關系的許多方面仍然存在缺陷，實踐中政治風險承保機構更多將BITs視為東道國對于外國投資者持保護態度的一種信號，對承保范圍以及費率的影響十分有限。［2］然對于海外投資者而言，投資保險制度和BITs對于促進和保護海外投資都是不可或缺的，在完善海外投資保險制度立法時，應立足于對海外投資者的保護，注重國內投資保險法與BITs具體內容彼此銜接，充分覆蓋投資者可能面臨的海外投資風險類型，為我國的海外投資市場參與主體提供更具操作性的規則指引。

三、美國海外投資保險制度的經驗借鑒

始于“馬歇爾計劃”的美國海外投資保險制度，旨在保護美國參與歐洲經濟恢復的企業與投資者免受政治風險的威脅與損害。1971年始由“美國海外私人投資公司”（OverseasPrivateInvestmentCor－poration，OPIC）正式負責運營海外投資保險業務，系世界上首家專門性海外投資保險機構。作為最早、最成熟的投資保險機制，OPIC諸多經驗的確值得汲取與借鑒。（一）“立法先行”模式。與我國截然相反，美國是通過1948年的《經濟合作法案》創設了海外投資保險制度，并頒行專門性立法《對外援助法》，對OPIC的宗旨與目標、保險范圍、法律適用等逐一明確。⑨由此，美國海外投資保險的立法先于OPIC的設立，并在之后不斷修改加以完善。這種“立法先行”的模式，不僅為OPIC的設立提供了法律依據，從法律上確定了OPIC的主體資格與法律地位，且為OPIC的運營和業務發展提供了重要指引。其次，美國以立法形式對海外投資的合格主體及項目條件等內容進行了明確，相對于雙邊及多邊條約而言，OPIC的規定更為詳盡，具有可執行性。［3］從而實現了國內法與BITs間的內容銜接與制度協同，為投資者權益保護提供了較為明確的預期。且OPIC要求投資項目所在的東道國必須是與美國簽訂BIT的、國民收入較低的發展中國家，必須承認美國OPIC的代位求償權。［4］美國已與163個國家簽訂了BITs。⑩如此，OPIC承保的投資都可以依據BITs行使代位求償權，即該機制把美國國內法上的代位求償權升級為國際法上的代位求償權，［5］把投資者與東道國不平等主體之間的爭端上升為母國的OPIC與東道國之間的爭端，為投資糾紛的解決提供了另一種非政治途徑。（二）向中小型私人投資傾斜。OPIC作為美國海外投資保險的主要承保機構，與“中信?！鳖愅?，兼具公私性質。一方面，OPIC作為一個自給自足的聯邦政府機構，受美國國務院政策指導，其法定資本由美國財政出資，以幫助美國私人投資者完成新興市場的投資為宗旨。另一方面，OPIC作為一家獨立法人，完全按照公司的體制和章程經營和管理，自負盈虧，并通過獨特的運營機制防止OPIC公權性質過于凸顯。OPIC董事會由來自公共部門和私營部門的人員共同組成，以此實現美國政府參與OPIC日常經營管理的同時，通過私營部門成員參與經營決策，保證OPIC的經營決策效率，有利于促使OPIC優先考慮和扶持中小型私人投資者在新興市場的海外投資利益。［7］另OP－IC實踐中對中小型私人投資者參與的投資項目通常給予優先承保，增加對于中小私營企業的承保比例，增設特殊的中小企業投資險種和更加優惠的保險費率，以此給予中小型私人投資者充分保護。對于我國以大型國企為主要保險對象的“中信?！倍裕哂袉l意義，因為中小型私人企業抗風險能力更弱。（三）鼓勵私人資本的參與。美國無論是海外投資保險立法，還是OPIC的業務實際，均鼓勵私人資本積極地參與海外投資保險行業。OPIC鼓勵投資者充分考慮私人保險機構所提供的海外投資保險，且只為無法尋求合適的私人政治風險保險機構的投資者承保。為了加快美國私人投資保險行業的發展，使更多投資者獲得政治風險保障，美國政府也通過法律形式鼓勵OPIC接受與私人投資保險機構的業務合作，包括鼓勵與私人投資保險公司積極開展共同保險或再保險形式的合作。［8］海外投資保險的市場規模龐大，單純依靠國家財政支持的政策性保險機構，難以滿足整個市場的需要，難以最大限度地防范海外投資的非商業性風險，私營保險機構以及私人資本的參與必不可少。

四、我國海外投資保險制度的完善

（一）健全海外投資保險立法規范立足?！耙粠б宦贰毖鼐€的實際需求，借鑒美國“立法先行”成功經驗，應盡快制定海外投資保險領域的專門性立法，為海外投資保險市場的發展提供規范與指引。1．海外投資保險的立法模式?？紤]到海外投資保險的特殊性，應與國內的商業保險法相區別，制定調整海外投資保險各市場主體間權利義務關系的專門性法律規范。據我國現行立法體制，可由全國人大制定專門的海外投資法，把投資保險作為其單獨的章節；或由國務院制定單行法規。相較而言，全國人大立法雖然位階較高，但法律往往只能作原則性規定，而海外投資保險領域具有較強的實踐性，需要對主體、程序進行詳細規定，為市場參與者作出明確指引。因此，現階段可由國務院制定操作性較強的“海外投資保險條例”，與《境外投資管理辦法》配套實施，當運行比較成熟后，可再行升級為海外投資立法。2．海外投資保險的制度內容。（1）推動我國海外投資保險審批機構和業務機構“合一模式”向“分離模式”轉向，明確部委與“中信?！备髯缘臋嘞薹秶?。可由商務部負責保險的審核與管理，“中信?！必撠熅唧w業務的實施。如是在保險審批層面可充分發揮商務部的監管作用；政府機構的介入也符合海外投資保險的官方性質，可在一定程度上體現國家對海外投資的引導與調控。（2）精進保險業務內容。首先，擴大適格投資者及投資的范圍，適當放開金融投資（股權、證券）保險，出資形式可擴大到債權、知識產權及特許權投資，且與我國BITs中的投資范疇保持一致。其次，明確外匯險包括禁兌險和轉移險及東道國對投資者采取歧視性匯率而造成的損失；把戰爭險賠付范圍擴大到發生在“鄰國”的戰爭、沖突而導致的損失，以及民族、宗教沖突、騷亂而引發的損失；增設恐怖主義險。再次，保險期限視項目情況而定，但要控制在20年以內。美國保險費率由OPIC決定，外匯險費率為0．3％，征收險不超過0．8％，戰爭險為0．6％，同時投保三種風險的，按年率1．5％征收。［9］因此，“中信?！眴蝹€險種的費率應控制1％以內，綜合性險種費率控制在4％以內。最后，美、日、德投資保險的最高賠付金額均為損失額的90％，加拿大、丹麥為85％。［10］我國海外投資保險賠付比例應控制在85％－95％之間。其目的是增強投資者防控風險的責任感，盡力避免損失擴大。（二）實現海外投資保險制度與BITs的有效銜接?！耙粠б宦贰笨蚣芟?，尚有近三分之一的沿線國家未與我國簽訂BITs。已簽署的BITs仍有部分未約定代位求償權。BITs與政治風險保險是促進海外投資不斷增長的兩大支柱，而代位求償權則是聯通二者的橋梁。因此，應在完善海外投資保險立法的基礎上，強化與BITs內容的相互銜接。因此，首先應加快與“一帶一路”沿線國家BITs的簽署，并爭取沿線國家對代位求償權條款的承認與接納。協同國內海外投資保險的制度規定，才能有效地構建起“中信?！睂ν馑髻r的權利基礎和法律依據，并在國際法層面對各國形成有效約束。其次，改革“中信保”海外投資保險的“單邊”為“雙邊”模式，把海外投資保險的適格東道國限定為與我國簽訂BITs并承認代位求償權的國家，確保“中信?！睂|道國代位求償權的順利實施。再次，我國海外投資保險制度應與BITs條約實現無縫銜接?！爸行疟！爆F有的合格投資者條件中將自然人投資者及其他非法人投資者排除在合格投資者范圍之外，而我國同沿線國家簽訂的BITs對于投資者的約定為可以是經濟組織或者我國公民，［11］由此造成BITs與保險政策連接不足，無法實現制度協同。從次，與沿線國家間的BITs通常僅賦予國有海外投資保險機構的代位求償權，卻沒有承認私人保險機構的代位權，這樣抑制了私人保險機構參與海外投資保險的積極性。故在BITs到期或修訂時應擴大代位求償權的主體范圍，為私人保險機構行使代位權提供法律基礎。最后，BITs文本表述模糊、涵蓋風險有限以及仲裁結果不確定性和越來越多例外條款，削弱了投資者對于BITs條約的重視，［12］抑制了國內保險制度與BITs條約之間的協同效果，亦需一同完善。（三）鼓勵海外投資保險機構的多元化發展。我國目前海外投資保險實踐中，“中信保”作為唯一承保海外投資的政策性保險機構，主要以國家財政作為支持且額度有限。僅就2016年度而言，我國全年對外直接投資額達11299億元，其中，對“一帶一路”沿線國家直接投資額約為963億元，瑏瑡而“中信保”注冊資本僅有272億元，難以滿足海外投資市場的巨大需求。因此，當前我國投資保險機構和保險資本來源單一，而“一帶一路”海外投資市場的規模不斷擴大，“中信保”雖然有國家財政支持，但總資本額度有限，無法滿足沿線快速增長的投資保險需求。故應適當鼓勵私人資本和民營保險機構的參與，促進保險資本多元化發展。在美國投資保險實踐中，不僅以立法形式鼓勵私人資本的參與，OPIC還鼓勵投資者投保時應當優先考慮私人保險機構。而我國暫時沒有私人資本或民營保險公司參與海外投資保險市場，就當前而言，應當完善立法對海外投資市場加以規范，鼓勵私人保險機構的參與。其次，可以探索在共同保險形式下為合格投資者提供海外投資保險的保險模式，由“中信保”與其他私人保險機構共同為海外投資者提供海外保險。同時，可以在此基礎上進一步探索在共同保險內部進行優劣等級劃分，由具有國家財政支持的“中信保”為劣后級進行兜底，如此控制整體的承保風險，提高保險資本的有效運用。由于國營的政策性保險機構，有國家財政的背后支持，缺少盈利壓力，相較于私營保險機構而言，具有更強的承保能力和求償能力，但私營保險機構能夠更加靈活地為投資者提供多元化的險種與服務，減輕了在保險機構單一情況下投資者議價能力不足的問題，更加符合投資者利益。［13］國有保險機構和私營保險機構在海外投資保險市場中，并非純粹的競爭關系，而是互補合作關系，有助于公私互濟、科學高效的海外投資保險機制的形成。

五、結論

“一帶一路”沿線投資，風險與機遇并存，走出去是看點，安全回來是難點。因此，應注重海外投資非商業性風險的應對和保護，尤其是海外投資保險制度，我國仍有較大的發展和完善空間。重構我國海外投資保險制度，加快與沿線國家間BITs的簽署、修訂，為我國的海外投資參與者發揮更好的指引作用。鼓勵私人保險機構積極參與海外投資保險業務，在維護投資者合法利益的基礎上，加強保險機構自身的風險控制。海外投資保險制度的完善與重構將為“一帶一路”沿線投資的安全與回報提供制度保障，推動“一帶一路”倡議由“權力主導”向“規則主導”演進，助益區域投資保險制度的穩定、透明和可預期。

作者:王軍杰 石林 單位:四川大學