政治體制改革與村民自治研究論文

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村民自治是農民自己的創造，就象改革之初他們創造了家庭聯產承包責任制一樣。但村民自治獲得如此迅速發展，則是政府強有力的引導和推動的結果，實際是黨和國家在“”體制瓦解后對鄉村政治體制和社會管理體制所作出的一種新的制度安排。從過去“政社合一”的集權體制轉變為村民自治體制，是農村基層政治的重大變遷，是一種新的社會結構創新。這種制度安排和社會結構創新的必然性，出自子新時期廣大農民日益增長的民主要求，出自于農村市場經濟發展和社會全面進步的需要，出自于化解社會矛盾和保持農村社會穩定的需要。村民自治上述三方面的功能和作用，在一些村民自治搞得好的或比較好的地方已得到了比較充分的發揮。實踐證明，黨和政府在農村的這一制度創新和制度安排是成功的。在我國政治體制改革出現一些阻力和困難的情況下，學術界一部分同志提出中國政治體制改革應基

層開始，從村、鄉鎮、縣一級一級向上推行，走出一條所謂“農村包圍城市”的民主發展道路。

這是一個很值得重視和討論的問題。這里首先涉及到一個應該搞清楚的問題，即村民自治是一種什么樣的民主，它在國家民主化進程中處于什么樣的地位，發揮什么樣的作用。

民主首先是一種國家形式，一種國家形態或國家制度。作為國家制度的民主，屬于治高層建筑和政治民主范疇。這是民主的本質和主要表現形態。除此以外，民主還有其它表現形態。比如，隨著國家與社會的分離井二元化，政治將區分為政權政治與非政權政治，社會組織區分為政權組織和非政權組織，民主也將區分為政權民主與非政權民主。在非政權組織中所實行的非政權民主，即是一種同國家政權民主相區別的社會民主。盡管社會民主這個概念為民主社會主義者所推崇和強調，資產階級政治學家也作過許多闡述，但我們仍沒有理由把這個反映社會進步現象的概念拒之門外。

社會民主存在于廣泛的社會生活領域，往往以社區民主、基層民主的形態表現出來。在一個現代民主國家，社區民主生長于社會的基層，繁榮于社會的千千萬萬個社區單位和自治團體，以至形成廣泛的社區民主網絡。美國著名政治學家喬·薩托利說：“這種網絡可以繁榮于整個社會，從而為政治上層建筑提供社會支柱和基礎結構”（喬·薩托利：《民主新論》，中國東方出版社1998年7月版，第10頁）。社會民主的根本意義即在于此。

根據我國村民委員會組織法有關規定，村民自治是廠大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會民主制度。在這民主制度中，村民委員會不是一級國家政權組織，也不是基層政權的派出機構，向是具有獨立法人資格的社區印臺組織或基層群眾自治組織，對本社區的資源擁有決定權和支配權。這一社區自治組織同國家政權沒有直接的隸屬關系，鄉鎮政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項；村委會領導人員由村民直接選舉產生，任何組織和個人不得指定、委派或撤換全體村民有權直接參與村民自治范圍內各類事項的民主決策、民主管理和民主監督。由此可見，村民自治是一種社區基層民主制度，是社會民主的一種形式，充分體現著“自治”的精神——－“我們自己管理自己”。這種民主所涉及的基本內容是基層社會生活中公共事務、公益事業的管理，而不是國家政權管理。實施這種民主的社會組織，雖然也要受到國家政權組織的管理和控制，但它本身不具有國家政權性質，不是國家政權的組成部分。這種民主的發展，既不與國家政權結構掛鉤，又僅限于社會的基層，屬于社區政治發展范圍。正確認識村民自治這一種民主制度的屬性和特點，至少有以丁幾點價值或意義：

第一，既然村民自治是一種非政權性質的社區基層民主，在其發展和完善過程中，就不能把它當作一級國家政權看待，不能讓村委會檀變為政權機構，也不能讓村委會承擔大量政權組織的任務。完善村民自治的首要目標，是要使村委會真正成為具有獨立法人資格的社區自治組織，真正讓村民依法自己管理自己，管理好同他們的利益直接相關的社會公共事務。

第二，村民自治作為一種社區民主和社區政治發展形式，既受到經濟制度和經濟發展水平的制約，又受到整個國家民主化進程的制約。隨著我囚社會主義市場經濟制度的建立和完善，國家和農村經濟發展水平不斷提高，農業產業化、現代化以及農村城市化將有更大發展，而隨著政治體制改革不斷向前推進和民主政治目標的一步步實現，社會民主將會進一步擴大并日趨多樣化，村民自治也將會在更高的層次上獲得拓展和提高，甚至可能出現一種新的更適合當時農村經濟政治發展需要的自治形式。

第三，村民自治作為一種社區民主非國家政權民主與國家政權民主有著密切的聯系。社區民主總是一定國家政權和政治民主形態下的社區民上，其性質和發展前途，是山這個社會的國家政權民主決定的，歸根到底是由這個社會的經濟基礎決定的。發展國家政權民主和擴大社區民主，是社會主義民主政治建設兩個相互依存、相互促進的重要組成部分。但這兩者又有著嚴格的區別。國家政權民主，是體現國家本質和政治制度核心內容的民主，它涉及到國體、政體以及國家權力結構等民主的根本問題。社區民主無論發展到哪一步，都不會也不應該進入國家權力民主領域，也不會直接影響國家民主制度的根本屬性。因此，所謂由村民自治一級一級向上發展民主的說法足不確切的，也是不可能的。轉國家政權民主與社區民主，在同家民主化過程中有著不同的地位和作用。如果說國家政權民主是“宏觀民主”，社區民主則是“微觀民主”如果說國家政權民主是“統領性民主”，社區民主則是被統領的“次級民主”；如果國家政權民主不向前發展，社區民主也不會有什么發展前途。社區民主的發展，可以為民主政治建設拓寬基礎，提供社會支柱，壯大民主力量，推進國家民主化進程。從這個意義說，發展和擴大社區基層民主，是社會主義民主政治建設的基礎性工程。對于一個原先缺乏民主根基的國家來說，大力營造這樣的基礎性工程，具有特別重要的意義。但是，存在于非國家權力系統的社區基層民主，不可能成為民主政治

建設的“主體工程”，村民自治作為一種“草根民主”，在黨和政府的引導和支持下，能夠發展力無限寬廣、充滿生機的“民主草原”，但它不可能直生長成具有標志性意義的參天大樹——民主的大樹。

民主政治建設的“主體工程”只能是國家政權民主的發展。政治體制改革的“重頭戲”，應該是這一“主體工程”的建設。因此，我們要在積極支持、發展包括村民自治在內的社區民主的同時，不失時機地按照鄧小平同志首先確定的政治體制改革藍圖，大力推進國家政權民主的制度性改造。

國家政權民主的制度性改造，實質上就是政治體制的轉型問題。我國經濟體制的轉型十分肯定、明確，即由傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變。而政治體制的轉型，似乎不太肯定，不太明確。實際上，鄧小平同志1980年提出的“黨和國家領導制度的改革”，以及1986年多次闡明的政治體制改革的目標和內容，已經為我國政治體制的轉型確定了一個基本框架。

鄧小平同志多次講過，我國原有政治體制的主要缺陷是：黨政不分，權力過分集中，特別是領導者個人高度集權；缺乏民主法制，缺乏制度，實際上搞人治。按照鄧小平同志的思路，我國政治體制轉型的一個具有實質性意義的目標，是實現由個人高度集權的人治型體制向民主的法治型體制的轉變。黨的十五大所提出的“迸一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家”的目標，為我國政治體制轉型指明了正確方向。

圍繞政治體制轉型目標，從現在起，就要著力解決國家政權民主中的一些制度性問題。

第一，理順權力關系，調整權力結構，切實解決“權力過分集中”問題，并形成有效的“以權制權”的民主監督機制，防止權力濫用和權力腐敗。

第二，理順黨政關系，實行黨政分開，把黨的領導職能同國家機關治理國家的職能，特別是政府的行政管理職能劃分清楚，并以法律形式確定下來?！包h要管黨”，“黨要從嚴治黨”，切實加強黨的領導。與此同時，要切實改善黨的領導，改進黨的領導方式和執政方式，要善于把黨的路線、方針、政策變為國家法律，領導人民依照法律治理同家。

第三，把發展民上同健全法制有機結合起來，積極推進依法治國方略，建設法律神圣的人民民主國家。變人治為法治，變個人權威為法理權威，變人治政府為法治政府，嚴格按照憲法和法律管理國家事務和社會事務，一切黨政機關和所有黨政官員都要置于法律的管制之下，都必須在憲法和法律范圍內活動。

政治體制改革還有其它一些重要任務，但上述三條是最具根本意義的制度性問題。只有在這些方面進行制度創新，才能實現政治體制的轉型，才能實現建設社會主義法治國家的歷史性任務。政治體制轉型，涉及到整個國家權力體系的調整，涉及到黨和國家領導體制的重大轉變，進行這樣的改革，所遇到的困難和障礙會更多些、更復雜些，應該慎之又慎。但現實和未來告訴我們，不進行這樣的實質性改革就沒有出路，延緩這方面改革可能會出更多的麻煩。唯有抓住根本，穩步推進，才有希望。