服務型鄉鎮政府構建分析論文

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［摘要］隨著農村稅費改革的推行，特別是取消農業稅，鄉鎮政府的主要職能也要隨之發生變化，即由原來的“汲取型”政府向“服務型”政府轉變，鄉鎮政府應該為農民提供更多的服務。

［關鍵詞］鄉鎮改革；職能轉變；服務型政府；

Abstract:Alongwithcarryingoutcountrysidetaxes&feesreform,speciallytherepealoftheagriculturaltax,themainfunctionsoftownshipgovernmentsneedtobechanged,namelythetransformationshouldbefromtheoriginal[WTBX]deriving-oriented[WTBZ]tothe[WTBX]service-oriented[WTBZ].Therefore,thetownshipgovernmentsshouldprovidemoreservicesforthefarmers.

Keywords:townshipreform;functiontransformation;service-orientedgovernment

近年來，我國掀起了新一輪的鄉鎮改革熱潮，湖北、河南等省份都進行了大量卓有成效的試點工作。雖然這次鄉鎮機構改革仍然包含了歷次鄉鎮改革的特點，如精簡機構和人員，但總的指導思想卻是將鄉鎮政府從“汲取型”向“服務型”轉變，構建服務型的鄉鎮政府。

一、構建服務型鄉鎮政府是新時期發展的必然要求

1.隨著農業稅退出歷史的舞臺，中國農村第一次迎來了“無稅時代”。傳統的帶有濃厚管理色彩，以收取農業稅為要務的“汲取型”的鄉鎮政府，明顯已不適應我國農村經濟社會發展的要求。

新中國成立以后，國家出于政權建設、經濟建設和城市建設的現實需要，不得不從農村汲取資源,“汲取型”的鄉鎮政府在一定的歷史時期內仍然有其存在的必要。在這段特定的歷史時期內，無論是“”還是“撤社建鄉”，都是根據當時的土地生產、經營方式等客觀經濟基礎的變化而在基層政權形式上發生了變化,但從實質上而言，這種汲取型的權力運行邏輯并未發生根本性改變。20世紀80年代初期,隨著農村土地的家戶經營模式的普遍推行，我國農村基層政權雖然也發生了“社改鄉”的重要變化，但是，鄉鎮政府仍然將向農民征收農業稅作為一項主要職能，恢復重建后的鄉鎮政府在國家汲取中依舊扮演著關鍵性角色，延續著汲取型的權力運行邏輯。農村稅費改革以后，特別是全面取消農業稅政策的推行，國家對農村的政策發生了根本性的轉變，堅持“多予少取放活”的方針，重點在“多予”上下工夫，從過去一貫的以行政汲取為特征轉向以公共服務為特征。在這種新的歷史條件下，構建服務型的鄉鎮政府成為改革的必然[1]。

2.我國農村的公共服務嚴重不足的現狀，要求鄉鎮改革必須以服務型政府作為價值取向。目前，農村公共服務的基本狀況是供給嚴重不足，公共產品供給遠遠不能滿足農民的生產生活需要。據調查，全國僅有1/3的鄉鎮有供水站,83%的村不通自來水，13%的村不通公路，53%的村不通電話，95%的村接收的電視信號相當微弱，全國尚有207個縣無公共圖書館，67.9%的鄉鎮沒有文化站。公共醫療保健服務供給極為落后，政府在疾病預防項目的投資占GDP的比重逐年減少，公共衛生服務更多依賴收費，使許多鄉村基本醫療保健服務指標難以達到國家規定的最低標準。我國的絕大多數農民還被排除在社會保險體系之外。城鄉二元體制下的城鄉分離沒有得到改觀，城鄉收入差距進一步拉大，城鄉社會事業發展水平相當懸殊，城鄉統籌發展政策體系還不健全，農村還是落后地區、農民還是一個弱勢群體、農業還是一個弱勢產業。要讓農村、農民、農業走出發展的困境，就必須建設好與三農密切相關的，也是三農發展體制保障的鄉鎮政府建設，轉變現有職能，積極構建服務型的鄉鎮政府。

3.構建服務型鄉鎮政府是社會主義新農村建設的客觀要求?！吧a發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村，是黨中央、國務院在“一號文件”中規定的建設新農村的目標，也是建設社會主義和諧社會的根本所在。這從政策上規定了必須加強對農村建設的投入，加大對農村發展的政策保護，建設現代農業，調整農業結構，加強基礎設施建設，加強農村民主政治建設，加強農村精神文明建設，加強農村社會事業建設。實現這個目標，最主要的力量還是鄉鎮政府，在鄉鎮政府的引導下積極帶動農民，運用好政策全面建設社會主義新農村。實現這種職能給傳統的鄉鎮政府職能體系提出了新的要求，必須轉變以經濟發展為重心的工作思路，樹立全面服務的管理理念。

二、服務型鄉鎮政府應該具備的職能體系

構建服務型的鄉鎮政府，在新的歷史條件下必須賦予不同于傳統鄉鎮政府的職能。從鄉鎮政府在當前的工作對象、承擔的責任和義務來看，必須具備以下幾種職能：

1.樹立公共精神。公共精神是公民道德和公共行政倫理的基礎。所謂公共精神就是以利他方式關心公共利益的態度與行為方式。作為基層政府，在新時期要求下，隨著經濟、社會、人民素質的提高，必須樹立公共精神，以此公共行政，培養公民的公共精神，特別是培育鄉村群眾的公共精神，這是提高農民素質的重要依靠。要在工作中通過公共的生活、生存、生產空間和公民社會來培養廣大人民的公共精神，建設良好的公民道德和公共行政倫理，將公共精神內化為公民的氣質與素質具體表現為民主的精神、法的精神、公正的精神、公共服務的精神的培育與實踐的履行，做到公平與正義，合理與合法。

2.實行公共管理。公共管理是指不以營利為目的，旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動，核心在于公共利益的實現。作為一級政府，建立公共管理的職能既是歷史也是現實更是未來的需求。隨著社會的進步，科技的迅猛發展，政府與市場、政府與社會、政府與公眾的關系不斷地變化，政府為了實行全面的服務必須實行公共管理。作為基層政權的鄉鎮政府也必須適應時代的發展，轉變傳統計劃安排式的管理，向服務職能轉變，逐步建立公共管理職能，在管理過程中做到公共利益與個人利益、政府與其他組織、社會管理與資源管理、結果管理與過程管理、公平與效率、外部管理與內部管理、服務與管制、制度與技術相統一

3.供給公共產品。公共產品的提供是政府的基本職能。公共產品是社會發展的重要依托，也是人民生活水平提高的重要標志。鄉鎮政府作為與農村直接聯系的政府，在當前農村對公共產品的需求不斷提高之際，鄉鎮政府必須實現供給公共產品的基本職能。在實際管理中明確本級政府應提供的公共產品，以滿足農村、農業、農民的需求為出發點，在提供純公共產品如國防、公共治安、防病減災、環境治理的基礎上，更主要的是要提供一些與生活、生產、管理、社會發展等相關的如水、電公共通訊、公共郵政、公共醫療、水利設施、公共市場、公共消防、金融服務、科技信息、經濟管理、稅務管理、土地管理、生態保護、義務教育、科技推廣、公共工程、扶貧、社會保障等半公共產品、準公共產品或純公共產品。

4.提供公共服務。提供公共服務是與我國政治體制改革的大方向相一致的。鄉鎮政府為廣大鄉村提供公共服務符合我國農村發展的現實。雖經多年的改革，農村的發展還是比較落后，分散性較強的農民群體不僅需要一個政府的管理指導更需要政府的服務引導，以此提高其階級整體性，作為基層政府，必須承擔這種責任。必須在農民、農村、農業現實需求的基礎上，圍繞“三農”提供公共服務，提供如市場信息、技術推廣、培訓咨詢、病蟲害預測預報、抗災救災、風險管理、檢測驗測、基礎設施建設等公共服務。提供農業產前、產中、產后的服務，解除地區封鎖與壟斷，取消行業保護，取消地方保護主義，建立公共性的協會、專業、中介組織為農村及鄉鎮社區的經濟社會發展服務，以此構建較為完善的鄉鎮社區公共服務體系[2]。

5.維護公共秩序。公共秩序是法律、紀律以及優良的社會習慣等行為準則，一般包括公共場所的活動秩序、交通秩序、社會管理秩序、工作秩序、居民生活秩序等。公共秩序需要每個公民個人來遵守，但同時更需要作為管理者的政府來維護。維護好本地區的公共秩序，這是政府任何時期都必須具備的基本職能。鄉鎮政府維護的公共秩序主要有城鄉的共同商品市場秩序，就業市場秩序，生產資料市場秩序，農村生產活動秩序，農村社會的經濟、政治、文化秩序，農民的生活習俗秩序，農村消費市場秩序，農村社會治安秩序等等。只有這樣，才真正實現和諧的社會主義新農村。

三、構建服務型鄉鎮政府的策略與機制

由汲取型的政府轉變為服務型的政府，必須從體制上下工夫。鄉鎮政府必須大力加強在深層體制方面的創新，從體制創新中真正實現鄉鎮政府的轉型。

1.從創新學習機制入手，促使干部轉型。長期以來，鄉鎮黨委政府“重管理輕服務”，許多干部忙于應對行政事務，服務“三農”的本領相對欠缺。稅費改革后，干部“干什么、怎么干”的問題應該賦予新的內容。鄉鎮政府的工作主要體現在干部的服務上，沒有技能，“服務”就成為一句空話。因此促使干部向技能型轉變就成為建設服務型鄉鎮政府的關鍵環節。通過學習各項技能，使鄉鎮干部成為農村政策法律法規的宣傳員、農業生產的技術員、農村矛盾的調解員、發展經濟的服務員、為民辦事的勤務員。通過建立干部學習“倒逼”機制，保障干部學技能的成效。一要建立按需所學機制，“三農”需要什么，干部就學習什么，把每位干部逐步培養為“有技能、會服務”的復合型人才。二要建立每學必考機制，完善干部考核與服務檔案，建立干部技能證書制度，激發干部不斷學習新知識、新技能。三要建立學以致用機制，實現技能服務和群眾需求有效對接，增強干部的學習動力[3]。

2.從創新運行機制入手，促使政府的職能轉變。從一定意義上來看，“管得最少的政府，就是最好的政府”。當前農村市場經濟和各種行業組織還不完善，鄉鎮行政事業機構重疊、職能交叉，市場中介服務和公共服務短缺。因此，構建服務型鄉鎮政府迫切要求改革鄉鎮內設機構，轉變鄉鎮政府職能，整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務水平。就是要按照鄉鎮經濟發展和職能需求，創造性地打破鄉鎮“七站八所”上下對應的傳統設置模式，綜合設置“一辦若干辦公室\中心”，推行“集體式辦公、超市式服務”，有條件地建立鄉鎮行政服務中心，實行全程委托制，公開服務內容，規范辦理程序，嚴格考核管理。

3.從創新服務機制入手，促使工作轉軌。長期以來，部門機關和鄉鎮服務網絡并不十分順暢，“只掃自家門前雪，不管他人瓦上霜”的現象比較普遍。構建服務型鄉鎮政府就要創新服務機制，理順機關部門和農村的服務網絡，實現工作重心向農村轉移。一方面，建立縣、鄉、村縱向服務鏈，把縣直機關部門建設成為服務型機關，發揮部門專業人才集聚優勢，從縣直機關部門選派農村指導員、企業助理、科技助理、平安助理、金融助理等，深入鄉村基層一線，提供技能服務，指導當地群眾生產、生活，為鄉村經濟社會發展提供智力支持和技術保障。另一方面，建立鄉村橫向服務平臺，在農村建立村級為民服務中心，以“替民辦事、幫民致富、為民解憂、讓民滿意”為宗旨，為群眾提供政務全程代辦、政策信息宣傳、實用科技指導、維穩調處、農村信貸、文化公益事業、勞動力轉移等服務，搭建起農村黨員干部為民服務的平臺。同時建立村務運行質詢監督制，全面加強村級組織建設，解決村民參與村務知情難、做主難、監督難的“三難”問題，推進農村基層民主建設。通過縱橫服務網絡的交叉互補，促使政府的工作全面轉移到為民服務的軌道上來。

［參考文獻］

［1］吳理財.國家整合視角下的鄉鎮改革［J］.社會主義研究.2006,(05):70.

［2］張永亮,李云.構建應對新農村建設的公共型鄉鎮政府［J］.陜西行政學院學報,2006,(04):35.

［3］蔡小華.構建服務型鄉鎮政府要走好三步“棋”.［J］.小康,2006,(02):97.