略論金融檢察制度的社會基礎

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金融檢察制度的法律淵源

《憲法》淵源是一切制度和權力正當性的基礎，特別是基本社會制度和重要社會權力必須經過《憲法》認可，否則將失去存在的合法性依據?！稇椃ā逢P于檢察機關的規定共有5條，關于檢察制度和檢察權的規定主要是第129條和第131條。第129條規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”，明確了檢察制度的性質，檢察機關性質是法律監督機關，法律職能是進行法律監督。第131條規定“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，將檢察權作為檢察機關的專有權力進行了規定，檢察機關依法享有并獨立行使檢察權。按照體系解釋方法，結合第129條和第131條規定進行理解就是檢察機關依法獨立行使檢察權，檢察權的基本內涵是法律監督，但是并沒有說明檢察權的性質。按照法律條文的內在邏輯進行類比可以發現，《憲法》關于人民法院的規定共有6條，關于法院性質和法院權力的規定主要是第123條和第126條。按照體系解釋方法，結合第123條和第126條規定進行理解就是人民法院依法獨立行使審判權，權力的基本內涵是進行司法審判。如果將第126條和第131條理解為對人民法院和檢察機關性質的規定，通過對比第126條和第131條規定進行理解就是檢察權同審判權性質相同，是由檢察機關獨立行使的司法權。根據上述分析，金融檢察權具有憲法基礎，是檢察機關對金融領域行使的司法權。《人民檢察院組織法》是檢察機關的基本法，對檢察機關的基本問題進行了規定，同時作為國家機關組織法，對《憲法》的精神進行了承接，特別是檢察權的屬性等問題更是嚴格遵循基本法的內容?！度嗣駲z察院組織法》第4條規定了檢察權的基本任務，對《憲法》第129條規定的檢察機關法律監督職能進行了細化；第5條明確了檢察機關的具體職權；第9條關于檢察機關屬性的規定基本上是對《憲法》第131條規定的轉述，明確了檢察權的基本屬性?！度嗣駲z察院組織法》繼承了《憲法》關于檢察權的規定，對檢察權的任務進行了細分，也為檢察權的行使提供了國家機關組織分工方面的法律淵源。檢察權和金融檢察權依靠行使權能發揮職能作用，國家基本法是對檢察機關職能的規定，與國家基本法相承接的部門法也承擔著細化檢察權權能的任務。具體而言，以三大訴訟法為核心的一系列部門法律具體規定了檢察機關的權力，以《刑事訴訟法》為例，“我國刑事訴訟法第8條規定‘人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督’，該條是憲法第129條在刑事訴訟程序中的具體化，它表明，在刑事訴訟程序中，檢察機關與參與刑事訴訟的其他國家機關之間，是一種法律監督關系，這種法律監督因為對象的不同而具有不同的內容”。［2］除此之外，還有《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等相關法律都對檢察權作出了相應規定，但具體的部門法與其說是檢察權的法律淵源，不如說是實現檢察權權能采取的法律手段的法律淵源更為合適。（當前，金融檢察制度尚處于探索階段，金融檢察工作指導性文件基本體現為部委或者省級相關部門單獨或者聯合發文，或者散見于諸多相關規范性文件中關于金融檢察工作的個別條款，并沒有產生相關的部門法律或者規定，但正是這些規范性文件和個別條款規定的工作機制、流程、權力、追訴標準等內容指導著具體的金融檢察工作。比如，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于嚴厲打擊假幣犯罪活動的通知》、《最高人民檢察院、中央金融工委、中國人民銀行、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會關于在金融系統共同開展預防職務犯罪工作的通知》等部委會簽或者聯合發文形式的規范性文件；浙江省檢察機關和金融系統聯合下發的《在金融系統共同開展預防職務犯罪工作的意見》、黑龍江省檢察機關與銀監局制定的《關于加強預防和查辦職務犯罪互相協調工作的意見》等省級部門聯合制定的規范性文件。這些相關的規范性文件在金融檢察工作中發揮著重要作用，在沒有形成系統的金融檢察規范體系前，規范性文件仍然是金融檢察制度和金融檢察權的重要法律淵源，通過規范性文件賦予檢察機關相應的金融檢察權能，發揮檢察機關的法律監督職能。規范性文件是作為權力束的檢察權的法律淵源，金融檢察權僅僅是權力束的一部分，規范性文件通過檢察權作用于金融檢察權，落實相關文件內容。

金融檢察制度的權力基礎

檢察制度是以檢察權為核心的一系列權力與職責的安排，檢察制度的運行過程就是行使檢察權的過程，檢察權得到充分有效的行使，檢察制度也就得到了施行。金融檢察制度是檢察制度的一部分，是以金融檢察權為核心的制度安排，其一切職能體現在金融檢察權的行使過程中。金融檢察制度以金融檢察權為核心，金融檢察權以檢察權為基礎，因此金融檢察制度以檢察權為權力基礎。從檢察權的性質到檢察權權能等方面，都經歷了不斷的討論才逐漸取得了一些共識，特別是關于檢察權的性質問題，關涉整個檢察制度的性質，關乎檢察制度的前途命運，更是經歷了激烈的討論，經歷了行政權說、雙重屬性說、司法權說等幾個階段，討論過程也是對檢察權性質逐漸清晰定位的過程。我們必須明確檢察權性質上屬于司法權，檢察機關承擔司法職責，檢察機關是同行政機關、法院平行的機關，獨立行使司法權。檢察權的司法權屬性是檢察權存在和發展的基礎，吸取中國檢察制度曲折發展的歷史經驗和教訓，必須保證檢察機關和檢察權的獨立司法屬性。在明晰了檢察權屬性的基礎上，可以說金融檢察權也就是檢察機關對金融領域行使的司法權，金融檢察權行使的過程也就是金融司法的過程。無論檢察權，還是金融檢察權，獨立性都是它的靈魂，探明檢察權內涵至關重要。“從專業的角度來思考檢察權的性質，以為檢察機關只是一個公訴機關，檢察權只是公訴權，從而忽略了檢察權實際上是一種集合性權力，是一個權力束。”［3］權力束的內容就是以法律監督權為核心的權力體系，“檢察權與法律監督權雖稱謂不同，然其義一也。從二者的邏輯關系上看，法律監督權與檢察權應視同一位階的概念，而不是檢察權的下位概念；在同一位階中，二者含義同一，而非各自另有定義的并列概念”。［4］其實，檢察權與法律監督權只是從不同角度對檢察機關職能的不同表述，檢察權是從權力歸屬角度表述的，法律監督權是從權力性質及內容等角度表述的。“所謂法律監督權，就是對人民檢察院在履行法律職能時依法享有的各項權利的總稱?！保?］法律監督權行使的范圍具有歷史性，檢察機關的法律監督應當與國家的法治進程相適應，要兼顧全面性和重點領域監督，金融檢察制度深刻地反映了全面監督與重點領域監督的結合，“只有把檢察制度的基本規律同具體的國情相結合，才能充分發揮出檢察制度在國家活動中的法律監督效能”。［5］金融檢察制度的現實權力體現在檢察職能方面，從檢察職能方面反映的權力就是法律監督權，法律監督權的基本內涵就是檢察機關的專門法律監督，特指人民檢察院通過運用法律賦予的公訴權、訴訟監督權、檢察偵查權，追訴犯罪和糾正法律適用中的違法行為，保障國家法律的統一正確實施。檢察機關的法律監督內涵是發展變化的，“國家是根據面臨的形勢和任務設置某個國家機關并賦予其應該承擔的任務、使命的，因此，一個國家機關名稱可能沒有改變，但其職能及實際的功能作用因國家形勢變化而發生了變化”。［6］我國檢察機關經歷了以“打擊敵人，保護人民”為主要職能到今天的以“強化法律監督，維護公平正義”為主要職能的變化，在幾十年的發展過程中，檢察機關的職能作用發生了極大變化，將檢察權理解為法律監督權也正是立足于檢察職能的這種變化。對于檢察機關整體檢察工作而言，權力基礎是法律監督權，但對于某項專門檢察工作而言，現實權力基礎是法律監督權的權能?！胺杀O督權權能配置涉及三個層次：第一層次就是檢察權包含的三大權能，即公訴權、訴訟監督權、檢察偵查權。第二層次是三大權能以下分別包含的相對具體的權能。第三個層次的權能又是第二層次權能所包含的內容，是更為具體的權能。第三層次的權能與其說是檢察權的權能，毋寧說是為了履行法律監督職能而擁有的具體的法律手段，是實現第二層次權能的法律措施。”［7］相對而言，金融檢察權第一層次就是金融案件公訴權、金融訴訟監督權、金融職務犯罪偵查權；第二層次就是金融案件的審查起訴權、不起訴權、偵查監督權、審判監督權、執行監督權等；第三層次就是具體的金融檢察措施，金融案件的調查措施、強制措施、執行措施等。金融檢察制度作為具體的檢察制度，簡單地按照三層次執行法律監督權并不能滿足實際工作的需要，重點要從第三層次入手，強化對金融領域法律監督的手段，“法律監督的手段代表了一種具體的權能，這些具體的權能不足，是導致檢察機關法律監督權高位低能甚至有名無實的重要原因”。［7］正是金融領域法律監督的特殊性造就了金融檢察制度的獨立，如果還按照原有的制度體系進行監督，權能不足、權力難以實現的問題必然凸顯，金融檢察制度當前的主要任務就是創新法律監督手段，以專業化的監督手段進行法律監督，增強對金融執法、金融訴訟和審判的監督力度。金融檢察制度雖然具有充分的權力基礎，但是制度的正當性需要相關的理論支持，否則難以取得社會的道德認同，沒有社會道德認同的制度將失去其存在的社會基礎。

金融檢察制度的理論基礎

檢察制度的性質決定著金融檢察制度的性質，檢察制度的理論基礎必然是金融檢察制度的理論基礎，作為檢察制度理論基礎的法律監督理論是金融檢察制度當然的理論基礎。檢察制度的法律監督屬性是由我國的國體和政體所決定的，我國是人民民主專政的的社會主義國家，國家的最高制度要體現人民民主的屬性，人民代表組成的人民代表大會是國家最高權力機關，“各級人民代表大會及其常委會擁有國家立法權、任免權、批準決定權和對法律實施的監督權、重大事項決定權，國務院和各級地方人民政府行使行政權，包括行政立法權，各級法院行使審判權，檢察院行使法律監督權的權力結構模式”。［5］各國政治體制內權力結構劃分基本遵循權力的制衡原則，但是制衡的方式因各國歷史、文化、傳統等因素呈現出不同的表現形式，在美國等自由主義國家體現為尊重權力的獨立性，形成核心權力分立的權力制衡模式，但在職權主義國家將制衡的側重點放在權力行使的監督方面，表現為各種權力行使的監督，形成有權力必有監督的局面。我國歷史悠久，經歷了數千年的封建集權制度，自身具有豐厚的職權主義文化積淀，在政治制度選擇上順其自然選擇了職權主義模式，“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，國家的立法權由其直接行使，行政權、審判權和檢察權由人民代表大會授權人民政府、人民法院和人民檢察院分別行使。這樣的權力結構模式可稱之為‘一元分立’，即在一元權力———人民代表大會下，分設出立法權、行政權、審判權和法律監督權”。［8］在這種一元分立權力結構模式下，檢察機關的職能定位是實施法律監督，最高國家權力機關制定人民屬性的法律，分設不同機關進行執法和司法，檢察機關進行法律監督。檢察機關的法律監督具有單向性，檢察機關必須在立法機關制定的法律框架內進行監督，其他機關的行為也要以法律為實施邊界，形成了由權力機關制定法律，檢察機關監督法律實施，行政、司法機關執法和司法的直線式層級權力模型。法律監督是理論上的主張，同時也是實踐中檢察機關職能發揮的體現，“法律監督是指專門的國家機關根據法律的授權，運用法律規定的手段對法律實施情況進行監察、督促并能產生法定效力的專門工作”。［9］檢察機關與法律監督有兩層關系：一是檢察機關是中國法定的法律監督機關，法律監督的職權由檢察機關行使；二是檢察機關的法律監督是中國法律監督體系的核心，只有檢察機關的法律監督是最有效力的法律監督，其他形式的法律監督多數情況下是依靠檢察機關實現法律監督的效力。“法律監督的目標，一方面是通過對破壞法律的犯罪行為及時追訴和對法律適用中的違法行為及時糾正，恢復法律秩序、法律正義，另一個方面是保證守法的社會主體的合法權益免受國家權力的侵害?！保?0］無論是社會其他領域，還是金融領域，檢察機關的法律監督職能都是監督法律得到正確實施和糾正錯誤的執法和司法行為等。檢察機關的法律監督形式上表現為法律實施行為的監督，實質上是修復遭到濫權行為破壞的社會關系和社會秩序，維護公民的合法權益，檢察機關承擔著社會和公民兩個層面的雙重義務。金融檢察的法律監督除了要運用傳統檢察工作方法外，還要逐步建立金融刑事案件的檢察引導偵查、檢察協調、檢察督促等機制，將檢察機關的法律監督職能滲透到金融刑事案件從偵查到審判執行的所有環節。但是，金融檢察法律監督不是以延伸檢察觸角到金融案件為目的，而是像建立金融犯罪的刑法體系一樣，編織起金融檢察法律監督網，建立金融案件檢察監督機制和金融犯罪防控體系。金融檢察法律監督體現了檢察機關法律監督的事前、事中、事后全程法律監督的理念，同時也覆蓋了對金融機構及從業人員、國家金融監管機構及工作人員、其他社會機構和人員的守法、執法、司法行為的全部監督。隨著社會分工的深入發展，各領域對專業性的要求越來越高，無法通過專業性深入領域內部的監督難以發揮效果，專業性逐漸成為監督的障礙，但同時也推動了專業領域專門監督制度的生成。檢察職能專業化是指檢察機關作為法律監督機關，為了履行法律監督的職責，針對特殊的專業領域開展專業化的法律監督，達到對專業領域的法律監督，實現專業領域的有效治理，維護專業領域運行秩序。檢察機關本身是針對全社會進行法律監督的機關，每個專業領域都包含在檢察機關監督的職責范圍內，但是以社會為整體的全面的法律監督只能產生泛泛的社會效果，專業領域內深層次的問題并不能通過法律監督得到有效解決，無法達到專業領域深層次法律監督的社會效果。正是專業領域特殊性的存在為檢察職能專業化發展奠定了基礎，專業領域的特殊性對檢察機關法律監督提出了三項挑戰：一是專業領域內的法律實施等處于壟斷狀態，其他社會主體難以介入進行監督；另一項是專業領域的專業性要求檢察職能的專業化，否則無法實現檢察機關的法律監督職能，檢察機關的法律監督就會被技術性因素阻礙；最后是傳統的檢察機關法律監督模式并不能滿足專業領域的有效治理需求，檢察機關法律監督只能流于形式。對于檢察機關的專門法律監督并不陌生，由于歷史、文化、社會管理、行業特殊性等因素，專門檢察機關早已誕生，良性運行并且在行業內發揮了重要的作用，如林業檢察院、鐵路運輸檢察院等。只要相應的專業領域需要，專門檢察院就要繼續發揮法律監督和行業治理的作用。法律監督除了監督法律實施外，還要實現對社會治理的作用，通過檢察機關的法律監督行為，糾正社會范圍內的違法行為，修復受到違法行為破壞的社會關系，矯正受到違法行為影響的社會秩序，在專業領域內法律監督同樣發揮治理專業領域的效果。檢察職能的專業化發展經歷了長期的歷史過程，從建立專門檢察機關到履行專門法律監督職責，伴隨整個中國檢察制度發展的始終，檢察職能專業化發展是檢察機關法律監督職能有效發揮的需要，也是檢察機關自身建設的進步。但是無論理論證成、權力基礎，還是法律淵源，都只是金融檢察制度存在的論證和構想，制度是否切合實際能夠良性運行發揮作用，還有待于實踐的檢驗和相關職能部門的密切配合。

金融檢察制度的現實基礎

金融檢察工作并不是新生事物，長期以來都是檢察工作的一部分，寓于整體檢察工作之中，由于多種檢察工作結合形成整體檢察工作，金融檢察工作并沒有引起重視，但是隨著社會形勢變化，金融檢察工作的重要性逐漸凸顯，逐漸呈現生成獨立的專項檢察制度的趨勢。近年來，國內部分地區已經開始探索開展專業化的金融檢察工作，積累了豐富的實踐經驗，為開創金融檢察制度奠定了深厚的實踐基礎。2004年，北京市人民檢察院二分院成立了全國第一個以金融犯罪為主業的專業化公訴組———金融犯罪公訴組，公訴了一系列重大金融犯罪案件，多年來積累了豐富的金融案件訴訟經驗。除此之外，2009年上海市浦東、靜安、黃浦、楊浦四個區院相繼成立了金融檢察科；2011年上海市人民檢察院獲批準成立了全國首個市（省）級院金融檢察處，隨后兩個分院分別成立金融檢察處，形成了市院、分院、基層院三級體系化的金融檢察工作機構，專門負責金融犯罪案件檢察工作。暫時每個基層院的職能范圍并不完全一致，探索形成各具特色的工作機制，浦東新區院是以辦理審查起訴案件為主，兼顧專項調研和綜合治理、自偵案件；楊浦區院、靜安區院是以一體化辦理批捕、起訴、預防、民事、行政申訴案件和金融政策法律研究；黃浦區院是以辦理審查起訴案件為主，兼顧專項調研和綜合治理工作。另外，如浦東新區院針對某些金融犯罪司法解釋標準不明確，司法實踐不統一的問題，經與浦東法院共同研究，在本區內統一了標準；靜安區院與法院會簽《關于辦理惡意透支型信用卡詐騙刑事案件法律適用的指導意見（試行）》；黃浦區院與區法院金融審判庭形成定期商討機制，加強對金融民刑交叉案件罪與非罪研究。②專業金融審判組織是針對金融案件增多、金融案件新特點設置的專門審判法庭，專門審理和處理有關金融類的案件，提高金融審判質量，經過幾年探索運行已經出現全國性推廣的趨勢。2008年上海浦東新區法院成立全國首個金融審判庭，2011年上海成為了全國首個設立三級金融審判庭的省級行政單位；2010年重慶市渝中區成立西部地區首個金融審判庭；2012年在全國人民代表大會十一屆五次會議上，河南代表團提議在各級人民法院設立金融審判庭，目前河南省已經實現全省各中級人民法院設立金融審判庭；2012年5月溫州市鹿城區人民法院設立了浙江省首個金融審判庭，8月溫州中院及其他10個基層院均已獲核準設立金融審判庭，部分符合條件的法庭設立了金融審判合議庭。目前，全國已經有多個省區設立了金融審判不同級別的金融審判庭，推動金融審判工作專業化發展，同時對金融檢察工作提出了專業化要求，只有形成專業化的金融檢察工作，才能滿足專業化金融審判工作的需要，而專業性的金融審判制度發展，有利于推動和支持金融檢察制度的建設。金融檢察制度的建立不僅僅依靠檢察機關的力量，需要全社會對金融檢察制度的關注和支持，黨委和政府部門的支持不言而喻，相關工作部門和社會組織、相關人員的支持不可忽視，特別是與專業金融人員的支持密不可分，主要包括金融專家和專業金融律師兩部分，在金融檢察制度建立初期專業性不足的情況下，金融專業人員的補充至關重要。從律師角度而言，全國各地律師協會大部分已經先后設立了金融案件專業委員會，或者設立了銀行、證券等案件專業委員會，致力于專業金融案件解決方案。2011年，中國法學會檢察學研究會金融檢察專業委員會成立，每年通過研究課題和舉辦金融檢察論壇的方式推動金融檢察研究，匯聚全國金融專家和人才研究討論金融檢察制度，為金融檢察制度積淀理論和人才基礎。通過各種方式，努力營造金融專家和金融律師等全社會參與和支持的金融檢察制度環境，借鑒金融審判法庭等專業金融組織的工作模式，服務和支持金融檢察制度發展。相對專業的金融犯罪偵查制度和專業性金融審判組織，金融檢察制度發展相對滯后，始終未能實現獨立發展，但是在專業金融犯罪偵查制度支撐和專業性金融審判組織的支持下，金融檢察制度必將實現快速發展。我國建立最早、發展最充分的金融法治模式就是金融犯罪偵查制度，為我國的經濟建設和金融發展保駕護航，保障國家的經濟安全和金融安全。1998年，公安部設立了經濟犯罪偵查局，發展到今天管轄罪名已經達到86個，其中包括相關金融犯罪；③2003年，公安部成立證券犯罪偵查局，負責相關證券犯罪案件偵查，④進一步細化了經濟犯罪案件的偵查工作，推動了金融犯罪偵查專業化發展。金融犯罪偵查的專業化發展為金融檢察制度的建設開辟了空間，擴展了金融犯罪專業化治理的鏈條，更加凸顯建立金融檢察制度的必要性。事實上，金融利益特殊性和高回報率等因素導致各種不穩定勢力覬覦金融利益，破壞金融秩序的違法犯罪行為屢屢發生。以上海市公安機關為例，2005年破獲金融犯罪案件757件，2006年破獲金融犯罪案件904件，2007年破獲金融犯罪案件1030件，2008年破獲金融犯罪案件1386件，2009年破獲金融犯罪案件2192件，五年間破案絕對數增加了1435件，每年同比增長速度超過10％。⑤金融違法犯罪有別于傳統的經濟犯罪，呈現高隱蔽性、高科技性等新的特點，增加了對金融違法犯罪行為的發現難度。同時，由于金融違法犯罪涉及范圍廣，發現和查處時間、經濟等成本顯著提高，特別是對于有效查處的成功率要求高，檢察機關參與金融違法犯罪行為的查處，可以減少發現和查處成本，提高查處的成功率，加大對金融違法犯罪行為的打擊力度，遏制犯罪行為的發生。

本文作者：朱耀楊光普工作單位：吉林大學