我國金融監管發展趨勢

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一、金融監管概述

1、金融監管模式的定義

金融監管模式，即金融監管組織結構或金融監管制度結構。金融監管模式有廣義和狹義之說。廣義的金融監管模式是指一國金融監管的制度安排，包括金融監管法律體系、金融監管主體組織結構、金融監管主體的行為方式等。狹義的金融監管模式指金融監管主體的組織結構。本文探討的是狹義的金融監管模式。

2、金融監管模式的分類

任何一種金融監管模式的形成和發展都是受該國的經濟金融發展水平、政治體制、歷史背景和文化傳統等因素的影響，所以各國金融監管模式具有各自不同的特點。

（1）按金融監管對象劃分

根據金融監管機構的不同監管對象，金融監管模式可分為機構監管和功能監管。機構監管是指按照金融機構的類型來設立監管機構，不同的金融機構由不同的監管機構進行監管，某一類別金融機構的監管主體無權干預其它類別的金融機構的業務活動。我國目前就實行典型的機構監管，銀監會統一監管全國銀行、金融資產管理公司、信托投資公司及其它存款類金融機構，證監會對全國證券、期貨市場實行集中統一監管，保監會統一監管全國保險市場。功能監管是按照經營業務的性質來劃分監管對象的金融監管模式，如將金融業務劃分為銀行業務、證券業務和保險業務，監管機構針對業務進行監管，而不管從事這些業務經營的機構性質如何。其優勢在于：第一，它可以根據各個業務監管機構最熟知的經濟功能來分配法律權限；第二，以功能為導向的金融監管體系可以大大減少監管職能的沖突和盲點，避免監管混亂；第三，功能監管為公平競爭創造了有利條件。從目前世界各國金融監管模式的發展和演變來看，功能監管是混業經營環境下金融監管模式變化的一個新趨勢。

（2）按金融監管主體的組織結構劃分

根據金融監管主體的組織結構，金融監管模式可分為分業監管和統一監管。分業監管是指在不同的金融業務領域內分別設立一個專業的監管機構，負責全面監管（包括審慎監管和業務監管），各監管機構在各自的權屬范圍內執行監管權力、履行監管義務，相互間沒有隸屬關系。統一監管指在一個國家只設立一家金融監管機構對金融業實施監管，其它機構沒有這個權利和職能。分業監管模式和統一監管模式各有利弊。分業監管模式的優點是:第一，各監管機構負責不同的監管領域，具有專業化優勢；而且職責明確，分工細致，有利于達到監管目標，提高監管效率。第二，具有競爭優勢。盡管監管對象不同，但不同監管機構之間存在競爭壓力。分業監管模式的缺點是：第一，多重監管機構之間難于協調，可能引起“監管套利行為”，即被監管對象有空可鉆，逃避監管。第二，從整體上看，監管機構龐大，監管成本較高，規模不經濟。第三，容易出現“重復監管”與“監管真空”。而統一監管模式的優點有：第一，從規模經濟角度來看，統一監管模式既可減少監管者和被監管者雙方的成本，也可更為集中有效地利用有限的技術和資源。第二，統一監管機構更具有一致性和協調性，可更有效監管被監管者所有的經營業務，更好地察覺其風險所在。第三，統一監管可避免多重機構監管體制容易引發的不公平競爭、不一致性、重復監管和多種分歧等問題。第四，統一監管機構職責明確固定，可防止不同機構之間互相推卸責任而導致的“監管真空”。統一監管模式的缺點是：缺乏競爭性，易導致官僚主義。

二、國外金融監管模式的選擇比較及對我國的借鑒

目前，國際上隨著金融創新和金融混業經營的不斷發展，維持分業監管的國家正在逐漸減少，各國金融監管的組織結構正向統一監管組織結構模式過渡。本文選取了德英美三個較具代表性的國家就混業經營條件下金融監管模式的建立與調整進行比較分析。

1、金融監管模式選擇的國際比較

（1）德國：混業經營基礎上的分業監管模式

德國金融系統的穩定性是大家公認的，這自然也與它的金融監管制度有關。德國實行的是全能銀行制度，即商業銀行不僅可以從事包括銀行、證券、基金、保險等在內的所有金融業務，而且可以向產業、商業大量投資，成為企業的大股東，具有業務多樣化和一站式服務的特點。為了減少和控制風險，德國政府對全能銀行的經營行為進行了嚴格的監管和一定的限制。德國雖然實行全能銀行制度，但仍實行分業監管。德國的聯邦金融監管司下有銀行、證券、保險三個監管局，獨立運作，分業監管。德國銀行監管的法律基礎是《聯邦銀行法》和《信用制度法》。根據規定，德國的金融監管主要來自兩個方面，即聯邦金融監管局和德國聯邦銀行。聯邦金融監管局是德國聯邦金融業監督的主要機構。德國聯邦銀行是德國的中央銀行。由于聯邦金融監管局沒有次級機構，具體的金融監管工作由聯邦銀行的分支機構代為執行，執行效果反饋給聯邦金融監管局。聯邦金融監管局和聯邦銀行的職能界定為：主管權屬于聯邦金融監管局；在制定重大的規定和決策時，聯邦金融監管當局必須和聯邦銀行協商并取得一致；聯邦銀行和金融監管局相互共享信息。

（2）英國：混業經營基礎上的統一監管模式

英國的混業經營采用了金融控股集團模式。英國金融控股集團的母公司多為經營性的控股公司，且一般經營商業銀行業務，而證券、保險等業務則通過子公司來經營。英國的監管體系已由分業監管過渡到統一監管。1998年，英國整合了所有的金融監管機構，建立了金融服務監管局，由其統一實施對金融機構的監管。2000年又頒布了《金融服務和市場法》，從而實現了由分業監管向統一監管的轉變。2001年12月1日，FSA依照《2000年金融服務和市場法》規定，正式行使其對金融業的監管權力和職責，直接負責對銀行業、保險業和證券業的監管。FSA也獲得了一些其前任監管機構所沒有的監管權力，例如關于消除市場扭曲或濫用、促進社會公眾對金融系統的理解和減少金融犯罪等。

（3）美國：混業經營基礎上的傘式監管模式

在混業經營前提下，美國仍主要采用分業監管模式，既沒有合并各監管機構成立一個統一的監管當局，也沒有設立專門針對混業經營的監管部門。在金融控股公司框架下，美國仍然采取機構監管的方式，集團下屬的銀行子公司由聯邦或州的主要銀行監管機構進行監督和檢查。為了從總體上對金融控股公司進行監督，《金融服務現代化法案》規定，美聯儲是金融控股公司的“傘型監管者”，從整體上評估和監管金融控股公司，必要時對銀行、證券、保險等子公司擁有仲裁權。同時，該法案規定當各具體業務的監管機構認為美聯儲的監管措施不當時，可優先執行各監管機構自身的制度，以起到相互制約的作用。在協調性和兼容性方面，要求美聯儲、證券管理機構與保險管理部門加強協調與合作，相互提供關于金融控股公司和各附屬子公司的財務、風險管理和經營信息。美聯儲在履行監管職責時，一般不得直接監管金融控股公司的附屬機構，而應盡可能采用其功能監管部門的檢查結果，以免形成重復監管。

2、國外金融監管模式選擇對我國的啟示

過以上對德、英、美三國金融監管模式選擇的比較分析，本文認為，在我國金融經營模式日益走向混業經營的情況下，三國金融監管模式改革對我國有好的啟示和借鑒意義，具體表現為：

（1）金融監管模式的選擇要符合本國的國情

縱觀世界各國金融監管發展的歷史，并沒有一種理想的、最優的金融監管模式適合于同一時期的所有國家或同一國家的所有時期，任何一種金融監管模式的形成和發展都是受該國的經濟金融發展水平、政治體制、歷史背景和文化傳統等因素的影響，因此我國的金融監管模式要充分考慮我國的國情，不能簡單地照搬照抄其它國家的東西。

（2）金融監管模式的選擇與其經營模式高度相關

從以上德、英、美三個國家的金融監管模式的演變歷程可以看出，監管模式的選擇要以金融經營模式為基礎，監管模式的變遷大多也是基于經營模式的變遷，一般要保持經營和監管的一致性。

（3）以金融立法來確立并鞏固新的金融監管模式

德、英、美三國金融監管模式改革的實踐表明，新模式每一次之所以能得以成功確立實施，并成為各國效仿的對象，是因為各國都從金融立法上給新模式的確立實施提供保障。

（4）強調監管當局之間、監管當局與中央銀行之間的協調與合作

英國由分業監管走向統一監管，美國改分業監管模式為傘形監管模式，其主要原因是傳統分業監管模式下，在對跨行業金融產品進行監管時，各專業監管機構之間的協調合作非常困難，造成了不同程度的重復監管和監管真空，金融風險在不同行業之間的傳遞也得不到有效的防范，監管效率低。

三、德國模式是我國未來金融監管模式的發展趨勢

鑒于德、英、美三國金融監管模式改革的背景和成功經驗，結合我國金融發展的實際，筆者認為德國模式將是我國未來金融監管模式的發展趨勢。

1、全面混業經營是我國金融業發展的必然趨勢

我國金融業的分業經營體制是在特定歷史時期為了保證金融業的穩定與安全，避免風險在銀行、證券和保險之間相互傳遞而設立的。隨著信息技術的進步，經濟金融一體化、自由化和全球化的進一步深入，我國的經濟金融環境發生了巨大的變化，全面混業經營將是我國金融業發展的必然趨勢。主要原因有：

（1）分業經營抑制行業間的競爭分業經營模式

以法律的形式在銀行、保險和證券之間劃清了業務界限，阻止了資本在金融各行業間的自由流動，使得金融業間的競爭局限于金融各業的子系統內，不同類型的金融機構間難以開展業務競爭，競爭范圍和程度十分有限，從而降低了金融業資源配置的效率，阻礙了金融創新的發展，犧牲了金融業和各金融機構的效益與國際競爭力，金融業的穩定與安全也因此受到了巨大的威脅。

（2）我國政府在法律政策上對經營管制的不斷調整和松動

我國金融混業經營的實踐是在法律與政策的夾縫中開始的，之后我國金融監管當局與時俱進，為了鼓勵金融各業相互滲透，不斷推出一些松動原限制性規定的管理規章，為綜合經營的迅速發展給予了政策上的明確允許和立法上的肯定。

（3）混業經營是增強國際競爭力的需要

在經濟金融全球化趨勢不斷加強的情況下，尤其是在我國金融業已對外全面放開的情況下，我國面對的是一個開放的世界，中、外金融業進入全面競爭時代。在這種發展格局下，我國金融業的生存和發展從根本上取決于金融體系整體的國際競爭力。

（4）分業經營無法滿足客戶日益多樣化的金融需求

金融機構同業間的競爭，說到底是爭奪客戶，其經營水平的優劣也主要體現在服務的便利、準確和高效，如果你不能滿足客戶多樣化的需求，這種金融機構就不具備競爭力。金融機構若想全面提高自身的經營效益和競爭力，就必須改變陳舊的經營理念，以市場為導向，以客戶為中心，建立新型營銷模式，盡量滿足客戶的需求。

（5）電子、通訊和網絡科技的發展為混業經營創造條件

以計算機與互聯網為特征的信息技術的發展為金融機構降低混業經營成本提供了有利的技術支持，其極大地降低了金融數據處理成本與金融信息成本，提高了金融機構的業務擴張能力，使金融機構可以進入原先不敢進入或無法進入的非傳統領域，擴大了金融工具的交易范圍并突破了地域的限制。毋須質疑，金融業務電子化、網絡化的發展最終會突破分業限制，為金融機構業務多元化奠定基礎。

2、我國現行分業監管的弊端

我國采取的“分業經營，分業監管”的金融運行模式在規范金融秩序、防范和化解金融風險、保證金融體系的安全與穩定方面曾起到了積極的作用，有力地支持了經濟改革和發展，促進了社會穩定。但是，隨著我國金融業混業經營趨勢的不斷加強，這種嚴格的分業經營和多元化監管的弊端也日益暴露出來：

（1）容易出現重復監管和監管真空

在分業監管模式下，三大金融監管機構各自為政，自成系統，僅關注各自特定的金融機構，對于跨行業金融產品和金融機構的監管，由于缺乏權責的明確界定和職能的嚴格定位，在實際監管中不是相互爭權就是相互推諉責任，極易導致重復監管和監管真空，不僅增加了監管成本，也嚴重影響了監管效果。

（2）各監管主體之間溝通協調難度大

由于三大監管機構地位平等，沒有從屬關系，在行政上均為獨立監管的正部級單位，這樣就不會有足夠的動力和有效的約束把各自的信息向對方披露，信息共享程度低；同時，當發現問題時，確定由誰牽頭、誰作最后決定等是存在一定困難的。

（3）分業監管阻礙了金融創新的發展

隨著經濟金融一體化、自由化和全球化的進一步加強，銀行、證券和保險之間的業務界限越來越模糊，跨行業金融創新產品層出不窮，但在現行分業監管體制下，大都采取機構性監管，實行業務審批制方式進行管理。這樣，當一項跨行業金融產品推出時，往往需要經過多個監管部門長時間的協調才能完成，喪失了創新產品的優勢。

（4）分業監管無法對外資金融機構進行有效的監管

根據我國的入世承諾，我國金融業已對外全面放開，越來越多的外資金融機構進入中國市場，它們大都實行混業經營，這就要求對它們進行監管時監管部門之間需進行良好的溝通和協調，而我國的三大監管機構之間難以做到這一點，所以很難對它們進行有效的監管。綜上所述，德國模式將是我國金融監管模式發展的趨勢，即建立一個新的金融監管當局，下設銀行、證券和保險三個監管部門，實行一種混業經營和分業監管的混合模式，同時要建立良好的監管當局與中央銀行溝通協調機制。近期可從以下幾方面著手加以推進，一是進一步提高各專業監管機構的專業化監管水平，加強各監管機構之間、各監管機構與中國人民銀行之間的協調與合作，以完善現行分業監管模式；二是進一步加強金融機構內部控制制度建設，實現金融機構內部自律；三是進一步加強金融法律法規建設；四是進一步加強金融人才隊伍建設，培養綜合監管人才。

作者：趙園園工作單位：遼寧省銀監局