金融監管績效提升策略

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一、金融監管改革意義重大

距我國金融領域分業監管體制成立已有十年，在此期間，監管工作較好地維護了金融市場的安全穩定，基本滿足經濟發展的實際需要。但仍然有部分早已存在的問題一直沒有得到解決，逐漸成為金融監管體系的沉疴舊病，降低監管效率，有損監管績效。首先，監管部門以機構為單位劃分各自監管范圍，面對日益增加的混業經營往往出現監管空白或多頭監管，缺乏能夠處理監管沖突的協調機制；其次，監管部門似乎對金融機構承擔著無限責任卻無暇顧及金融消費者，不甚合理的監管理念導致其成為“風險厭惡者”，過于重視事前審批，壓制金融創新；再次，現有金融監管制度并不健全，如存款保險機制、信息披露機制、市場退出機制等亟待補充與完善，部分法律法規也需要進一步修改。不只是固有缺陷，面臨改革的金融市場也需要從多個方面加強防護。

（一）價格市場化要求全面提升金融監管效率

十八屆三中全會要求發揮市場在資源配置中的決定性作用，其中針對金融市場，《決定》明確指出“完善人民幣匯率市場化形成機制，加快推進利率市場化”。我國資本資源錯配現象一直存在，資本要素價格扭曲是主要原因。利率與匯率實現市場化，意味著對內對外雙重開放，有助于提高資源配置效率，使金融市場更富有彈性。但是，鑒于我國金融系統的脆弱性，價格市場化可謂“驚險的一躍”。利率完全放開首先會對國內的商業銀行尤其是中小型銀行造成沖擊，必須轉變經營管理理念，減少對存貸利差的依賴，需找新的增長點。匯率形成機制市場化是人民幣國際化的基本步驟，央行常態式干預的減少意味著外匯市場波動加劇，國民經濟面臨更大的匯率風險。金融系統能否安全接受市場的洗禮，關鍵取決于監管體系能否提供更加高效、周到的保護。

（二）民間資本介入對金融監管提出新挑戰

2013年下半年，關于民營銀行的話題持續火熱，許多民間資本對此表現出濃厚興趣，《決定》提出“擴大金融業對內對外開放，在加強監管前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構”。相信市場對此已有充分預期，民間資本介入現有金融體系有望改變金融行業競爭格局，多樣化的金融機構可以滿足各方需求，為市場帶來正能量。但也應當看到背后的一些負面因素，由于股權結構的特殊性，民營銀行頻繁的關聯交易不可避免，加之公司治理、內部風險控制等方面水平較低，民營銀行面臨的風險以及破產可能性高于其他銀行類金融機構。此外，出于對回報率的追求，進入金融領域的民間資本盲目追逐利潤最大化，而放松風險管控，民營銀行支持實體經濟發展力度有限，這樣就背離了放低金融門檻的初衷。因此，《決定》為民間資本的介入設立了一個前提———“加強監管”，這不僅是一種約束，更是金融業持續發展的重要保障。11月25日，銀監會副主席閻慶民表示，堅持“純民資發起、自愿承擔風險、承諾股東接受監管、實行有限牌照、訂立生前遺囑”等原則推進試點，該說法引起市場較大關注，被解讀為再次強調自擔風險?！皩嵭杏邢夼普铡敝肝磥肀O管層可能要對民營銀行的開展業務范圍、區域、合格存款人等予以一定限制，體現對低收入階層的保護等。“生前遺囑”原則要求民營銀行設立前就要安排好未來破產倒閉的有效處理辦法。該原則是歐美監管機構在應對2008年金融危機時采取的辦法。這一辦法要求銀行作出說明，在沒有納稅人救助的情況下，如果銀行無力償債面臨倒閉，將如何處理處置?！耙恍腥龝睉M快推出配套機制，發揮監督和引導作用，做好設立民營金融機構的前期準備。

（三）新業態對金融監管提出新要求

為滿足公眾日益增長的金融服務需求，十八屆三中全會強調發展普惠金融，鼓勵金融創新，力圖打造多層次的金融市場體系。在更加寬松的環境中，包括消費金融、互聯網金融在內的新業態迅速成長起來，擴充了消費者群體，拓展了金融服務覆蓋面與滲透率，成為金融市場良性發展的有力驅動。金融創新通常具有交叉性或延伸到其他領域，缺乏相應約束措施，造成監管真空。以互聯網金融為例，數字化交易平臺的一大特點就是虛擬性，雙方無需見面、無需金融中介，僅憑數字信息便可直接達成交易，帶來信息不對稱、數據泄露等一系列風險。此外，互聯網金融以計算機網絡為依托，監管部門在技術層面難以企及，無法有效監控交易真實性以及資金流動，為不法分子提供了可乘之機。由此看來，完善金融新業態監管需要花費一定數量的人力、物力和財力，但監管部門不能因此而制約金融創新，應以更加寬容的態度引導其健康生長。

二、金融監管改革的基本前提：明確金融權責邊界

任何管制都有成本，金融監管也不例外。理論上說，金融監管成本包括直接成本和間接成本；其中，金融監管的直接成本是指對監管設施、組織運行以及人才培養所做的投入；金融監管的間接成本是指由于金融監管力度過大，對被監管機構業務發展、業務創新以及員工激勵等方面有所抑制，從而在一定程度上造成的損失由于金融監管成本的存在，金融監管機構的權力不應該也不可能無限制地擴張，在有限的資源范圍內提高監管績效，基本前提是明確金融監管的權責邊界，在金融監管機構與金融機構、金融消費者之間以及金融監管體系內部形成合理分工，厘清職能邊界：對于金融機構的監管做到張弛有度，強化宏觀審慎監管，放松微觀監管；加強金融消費者保護，促進金融市場穩定；完善監管部門間的協調，形成“無縫式”監管；厘清中央監管機構與地方政府的權責邊界，構建分層有序的金融監管體系。從而共同維護金融市場穩定，促進金融行業健康發展。

三、明確監管機構和金融機構的權責邊界，完善宏觀審慎監管體系

近年來，我國金融監管機構的權力范圍越來越寬，滲透到金融機構經營管理的各個方面，監管力度也較大。行使監管職能的過程中不可避免的存在主觀性與隨意性，加之配套的反饋機制缺失，金融機構只能聽不能說，實際訴求得不到滿足，必然不利于我國金融市場的進一步成長。十八屆三中全會提出的金融改革方案，也再次凸顯了宏觀審慎監管的重要性與必要性。因此，監管權力必須找到一個合適的界限，向“宏觀調控器”的方向轉變，由以往的“教練+裁判”雙重角色轉換為單一“裁判”角色，強化宏觀審慎監管，弱化微觀監管職能。

1.構建逆周期調控機制，開發有效的監管工具。逆周期監管調控的實踐可以從以下方面入手：明晰銀行資本監管規則，提升資本質量；加強風險管控，推廣銀行壓力測試及逆周期動態撥備制度；控制實體部門信貸杠桿，防范金融風險；加強監管獨立性，提高監管透明度，擴大公眾參與度。此外，監管工具的選擇對監管結果至關重要，宏觀審慎監管工具主要包括杠桿率、資本比率、動態撥備和資本緩沖等，我國對這些工具只是進行簡單、小規模運用，亟待進一步開發。不論在設計還是實際應用中，都應兼顧監管工具的目的性、有效性和可操作性，使之能夠有效緩解順周期性問題。

2.建立和完善系統性金融風險監測、評估機制。對系統性金融風險的分析與判斷是選擇宏觀審慎監管措施與工具的前提，當前的首要任務是健全評估指標體系?，F有評估指標體系只是對宏觀經濟指標、微觀機構指標和市場指標的簡單加總，得出的結論過于分散，缺少直接衡量系統性風險的整體性指標。應當設計逆周期系數或金融業景氣指數，對系統性金融風險做出更全面更合理的評估。同時，應當進一步加強信息公開程度。有關系統性金融風險的信息還沒有正規的披露渠道，企業和個人投資者無法及時了解，無益于風險的防范與化解，可以利用網絡、報紙等媒介擴大信息接收范圍。

3.強化對系統重要性金融機構的監管。注重宏觀審慎監管并不意味著放棄微觀監管。系統重要性金融機構的規模大、業務復雜程度高、風險關聯性強，一旦倒閉將對地區乃至全球金融系統造成沖擊，應當盡快確定系統重要性金融機構的認定標準，設計一套具有針對性的監管規則。在日常監管方面，2011年銀監會頒發的《中國銀監會關于中國銀行業實施新監管標準的指導意見》中已經提出更加嚴格的要求，增加了附加資本要求和杠桿率監管；在此基礎上，還應當強化對大型金融機構表外業務的監管，做好風險隔離工作，防止風險傳播與擴散。在破產處置方面，可以建立股東與債權人的責任分擔機制，減少“大而不倒”所帶來的道德風險與不公平競爭；效仿歐美“生前遺囑”計劃，保證系統重要性金融機構市場退出的有序性。

4.提高民營金融機構存活率。在民營銀行問世前建立存款保險制度，強制覆蓋所有存款類金融機構，通過金融機構繳費、財政撥款和外匯儲備注資等方法形成存款保險基金，使用基于風險調整的差別保險費率，在銀行發生重大危機時對存款人進行限額賠付。民營銀行參加存款保險，可以提升消費者信心，減少擠兌的可能性，在發展道路上增添一份保障。此外，金融監管體系應當優化分類監管機制，針對這些新生兒內部治理不成熟、風險防控能力差等特點實施差異化管理，在股東資質、資金來源等方面嚴格要求，在自主定價方面給予指導，鼓勵其服務于新興戰略產業和中小企業，實現金融助推實體經濟轉型的目標。

5.針對互聯網金融設計配套監管規則。對互聯網金融的監管要從“誰來管”問題入手，厘清各種線上金融服務的業務范圍，確定監管主體。相關制度法規應盡快出臺，一是明確監管原則和界限，善用底線思維，尊重互聯網自身發展規律，防止監管過度；二是完善基礎性法律法規，設定牌照頒發標準，建立交易主體征信系統、個人信息保護系統、實名登記認證系統等；三是聯合計算機行業制定相關技術標準，大力開發身份驗證技術、密鑰管理技術、數字簽名技術等，提高關鍵環節的風險防御能力。此外，要根據互聯網金融虛擬化的特點注重非現場監管，針對可能發生的非法集資、洗錢等違法行為設計風險預警機制。

6.在監管中引入市場機制。證券行業積極推行股票發行注冊制改革。改革牽涉法律、制度、中介機構等各方面因素，不可能一蹴而就。專家建議，首要任務是重啟IPO，接下來證監會可以將上市公司再融資的審核權下放至交易所，最后再將IPO審核權下放。證監會的工作重心要轉移至信息披露監管，保障信息真實、完整、有效，嚴厲打擊虛假信息傳播。其他監管部門也應當意識到市場經濟的最佳風險管控者就是市場本身，簡政放權，適度放棄行政審批、準入限制等直接調控措施，在加強信息披露、完善法律法規、建立市場退出機制等金融基礎設施、發揮行業協會自律功能的基礎上，利用市場信號調節各方利益，促使金融機構采取同時符合市場環境要求與自身發展需求的運營模式和維護自身穩定經營的風險防范措施，激發市場活力的同時保障金融市場穩健運行。

7.加強外債和資本流動的宏觀審慎監管?！稕Q定》提出“建立健全宏觀審慎政策框架下的外債和資本流動管理體系”，取消過多過細的行政干預，完善外匯市場監管。針對外債管理，應當重視外債的期限結構、利率結構、幣種結構、來源結構以及投資結構等，由總量管理轉為結構管理；應當建立全國性外債管理中心，在財政部、省級及以下政府分別設立外債管理機構來組織協調各部門分工合作，并接受外債管理中心的統一監管，由多頭監管轉為歸口監管。針對國際資本流動的審慎監管，需要外匯管理局、“一行三會”及相關部門通力合作。要合理把關金融產品尤其是金融衍生品的市場準入，禁止風險狀況不明的產品進入，限制高風險產品交易；嘗試基于資本流向的差異化監管，鼓勵對戰略性產業的投資，利用國際資本促進我國產業結構優化調整。此外，要嚴防短期跨境資本流動風險，除了使用價格管理工具、限制外資最短停留時間以外，監管部門應當協作成立打擊游資部際聯席會議制度，建立健全短期國際資本動態監測體系。

四、明確監管機構和金融消費者的權責邊界，強化金融消費者保護

根據金融“三足理論”，金融消費者保護與金融效率、金融安全同等重要，有必要在金融監管和金融改革中更加重視消費者權益保障，在金融市場上形成穩定的“三足”制衡模式。金融消費者保護的最終目標是建立一個存續獨立、職能完善的超級金融消費者保護機構，考慮到我國分業監管模式和金融消費者保護處于起步階段的現實，當前任務可設定為完善各監管機構所設消費者保護局的基本職能，待時機成熟時再將各項保護職能整合，成立綜合性金融消費者保護機構。“一行三會”已經在金融消費者保護方面做了許多有益的嘗試并取得了良好效果，但是我國金融消費者保護機制仍不完善，可從以下方面改進：

1.在監管環節，引入功能性監管。金融創新大多具有交叉性特點，容易出現監管重疊或監管真空，威脅金融消費者的合法權益。功能性監管將金融業務類型作為劃分金融監管權限的依據，能夠有效解決金融創新產品的監管歸屬問題。因此，應當在金融控股公司和金融創新業務的監管中建立溝通、協調機制，適當使用功能性監管。

2.在金融產品銷售環節，引入金融消費者適當原則。金融消費者適當原則要求金融機構所推薦金融產品的風險與金融消費者的實際承受能力相適應，核心在于雙向信息披露。一方面規定金融消費者提供真實的個人資料，如財富數量、投資理財經驗、風險偏好和收益期望等，使金融機構可以根據其風險識別和承受能力推薦相應產品；另一方面，要求金融機構及時向消費者提供準確、明了的信息，協助消費者全面了解金融產品，充分保護其知情權、選擇權與公平交易權。

3.在糾紛處理環節，設計一套多元化、專業化的金融糾紛處理機制。要督促金融機構建立有效的內部投訴處理機制，形成金融糾紛的第一道過濾網，同時要指導和幫助行業協會加強糾紛調解作用，爭取在行業內部消化大部分金融糾紛案件。在監管機構層面，可以設立專門的糾紛調解機構，受理金融機構、行業協會不能自行解決的糾紛，督促金額巨大、性質嚴重的糾紛案件的處理。

4.在立法環節，夯實金融消費者保護的法律基礎。2013年10月，全國人大常委會審議通過《消費者權益保護法》修改草案，首次規定了“從事證券、保險、銀行業務的經營者”義務，將金融消費者納入新《消法》保護范疇。但新《消法》容量有限，對金融消費者的全面保護需要其他法律加以配合。首先要做好法規銜接，修改下位法與新《消法》相沖突的內容，保證相關規章切實可行；其次，要添加和細化《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律中對金融消費者權益保護的有關規定，增強法律條文的可操作性，切實做到“有法可依”；在此基礎上，“一行三會”應當與立法、司法、執法部門建立交流、協作機制，可在適當時機制定《金融消費者權益保護條例》，為消費者提供更加細致的法律保障，構建一個安全、誠信、公平的交易環境。

5.在金融消費者教育環節，培育理性、成熟的金融消費者。作為金融市場主體之一，金融消費者應當具有主人翁意識，為金融行業的健康發展貢獻自己的力量。監管機構要幫助金融消費者樹立正確消費觀念，消除盲目信任或排斥金融機構言行的極端現象，培育理性、成熟的金融消費者。可以利用官方網站、辦公場所開辟消費者教育服務專區，主要功能是介紹各種金融產品、揭示各種金融風險、宣傳金融方面的政策法規和提供咨詢服務，提高消費者的自我保護能力；可以通過網絡、電視、報紙、廣播等媒介普及金融法律知識，鼓勵公眾利用法律武器同金融市場中的違法違規現象作斗爭。

五、明確各監管部門之間的權責邊界，提升監管協調有效性

中國金融業的現狀是分業經營為主，混業經營和金融創新深化發展，跨領域的金融機構、金融業務層出不窮，十八屆三中全會的召開又進一步要求加快金融創新的腳步。目前，“一行三會”各管一段，金融監管協調機制僅具備原則性框架，缺乏具體的制度保障，銀行、證券、保險的交叉領域從而成為監管薄弱環節。監管重疊和監管真空加大了各種金融風險產生與傳播的可能性，對整個金融系統的安全構成威脅。因此，金融監管協調機制建設任重而道遠，應合理分配監管資源，填補監管真空，消除監管重疊，形成“無縫式”金融監管體系。

1.科學劃分監管權責，建立“主監管人”機制?！爸鞅O管人”機制又稱牽頭監管機制。金融控股公司和金融創新業務大量涌現，監管歸屬問題日益突出，應當明確一個監管部門為主監管人，重點負責某一機構或業務的并表監管，同時對其他部門的監管行為進行協調。如果被監管者主業優勢明顯，主業所屬的監管部門就是主監管人；如果業務分布比較均勻，可以由監管部門各派代表組成聯合監管小組，承擔主監管人職責。

2.建立聯合行動機制，形成監管協同效應。在對混業經營的監管過程中，一家監管機構的行為很可能對其他機構的監管效果產生影響，而且僅憑一己之力往往難以解決交叉領域中出現的問題。各監管部門相互協作，形成協同效應，可以節約監管成本、提升監管效率。聯合行動的內容應當包括：對混業經營機構聯合準入、聯合審批創新業務、聯合糾偏、聯合檢查以及互相報告等。

3.發揮金融監管協調部際聯席會議的作用，健全信息共享機制。2013年8月，金融監管領域內工作協調、信息共享的主平臺———聯席會議制度正式成立，由人民銀行牽頭，成員包括銀監會、證監會、保監會、外匯局、發改委、財政部等。應當充分利用這一平臺，完成以下任務：實現金融監管政策與貨幣政策、財稅政策以及法律法規之間的協調；設定金融控股公司和交叉性金融產品的監管標準；協調處置涉及全局的重大金融風險等。此外，聯席會議制度應利用其覆蓋面廣的優勢，建立金融綜合統計體系，并組織成員定期或不定期進行信息交流，及時更新數據庫，擴充各監管機構的信息占有量。

4.積極參與國際合作，實現國內外協調。對于國際金融監管改革的熱點議題，應當爭取更多的話語權和規則制定權，充分表達我國的利益訴求，例如在防御短期資本沖擊方面，應當協同各國共同對付投機資本，積極參與和影響有關跨境資本流動國際規則的制定。要在加強與國際金融監管機構合作的同時完善我國現有的金融監管法律，從立、改、廢三個層面進行清理，增加金融監管立法的公開透明，使監管標準更好地與國際接軌。此外，應當加強金融監管的雙邊合作和區域合作，與他國金融監管當局簽訂諒解備忘錄，通過信息共享、技術合作等方式維護本地區金融穩定。

六、明確中央監管機構和地方政府的權責邊界，構建分層有序的金融管理體系

近年來，全國各地村鎮銀行、小額貸款公司、融資性擔保公司等小型金融機構發展迅速，民間金融日益活躍。金融市場的進一步開放會使中小型金融機構數量激增，迎來一個爆炸時代。由于監管資源有限，中央監管機構難以對分散的地方性金融市場實施管控，加之區域金融發展的差異性，地方政府理應成為監管地方金融市場的行為主體。然而法律依據空白、監管模式落后等因素造成地方政府重視準入審批、輕視行為監管和風險監管，既打擊當地金融行業發展積極性又可能形成新的風險積累點。因此，妥善處理中央集權與地方分權之間的關系，確保中央金融監管有效性的同時發揮地方政府的主動性和靈活性，是實現金融體系全局穩定與局部活力并存的關鍵。

1.明確地方政府的金融監管權限。中央監管機構應當重新劃分中央與地方在金融監管中的職責，將地方金融管理部門納入整體金融監管框架：牽涉公眾利益的審慎監管和跨區域性、全國性金融事件由中央監管分支機構負責；將區域內分散的金融監管職權歸口至地方政府金融管理部門，村鎮銀行、小額貸款公司等小型金融機構的常規監管和風險防控由其負責；實行差異化金融監管，賦予地方政府一定的金融政策制定權；由地方政府維護行政區域內的金融市場秩序，查處和打擊當地金融違法犯罪活動。事權的劃分必須堅持權利義務對等原則，防止出現“上面生病、下面吃藥”的狀況。

2.規避地方政府融資平臺風險。地方政府應當根據實際收支情況編制資產負債表，科學評估自身信用規模，防止地方債總量盲目擴張；徹底摸清區域內融資平臺負債規模與結構，設計合理的、獨立的債務償還機制；完善融資平臺的治理模式，規范舉債程序，優化債務結構；減少對銀行貸款的依賴，開拓BOT、TOT、ABS等新型融資渠道。中央監管分支機構應當提醒商業銀行等債權人采取風險防御措施，嚴格遵守標準的授信程序，加強對融資平臺運營狀況的跟蹤監督；指導地方政府建立融資平臺風險評估、預警體系；督促融資平臺增加信息透明度，對有意參與相關投融資項目的金融機構進行風險提示。

3.提高地方金融監管的專業化水平。一方面，規范地方政府金融管理部門的行為。將其工作重點從融資轉為服務，減少對地區間正常資金流動的干預，減少對當地金融機構業務操作的干預，更多采用法律和市場化手段治理本地金融市場。另一方面，健全地方政府金融監管體制。要增配專業人員，建立與監管職能相適應的組織結構；設計合理的小型金融機構監管規則；提高風險意識和防范能力，建立地方金融風險監測、預警系統和危機處置機制。

4.加強中央監管機構與地方政府的協調配合。在履職中，地方政府要維護中央金融監管分支機構在職能行使上的獨立性，確保國家宏觀調控政策有效落實；中央金融監管分支機構應充分發揮專業優勢，積極配合地方金融管理部門，共同推動地方金融的發展。同時，雙方應當加強信息溝通和交流，增強監管協同效應，避免監管沖突。

作者：陳華穆姍姍工作單位：山東財經大學政府績效評價研究中心山東財經大學金融學院