檢察機關介入金融監管實踐

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一、檢察機關介入金融監管的原因和作用

金融業由于其稀缺性和資產所有權與經營權分離的特點，極易產生道德風險，出現腐敗行為。金融腐敗不但破壞金融秩序，損害政府形象，還易引發金融風險，進而影響整個社會經濟的安全與穩定。我國的金融機構又多是國有或國有控股企業，金融腐敗不僅造成國有資產流失，更會引起公眾不滿，激化社會矛盾。檢察機關可以充分發揮查辦和預防國家工作人員職務犯罪的職能，積極打擊和防范金融腐敗。

二、檢察機關介入金融監管的實踐與困難

(一)檢察介入金融監管的實踐

1．及時打擊金融犯罪，保障金融監管實施、填補監管空白。金融犯罪，特別是新類型金融犯罪極富傳導性和負面示范效應，如果不及時動用最嚴厲的刑法予以處罰，就會不斷蔓延、擴大，給投資人造成嚴重損害，甚至釀成金融風險。檢察機關是刑事訴訟程序的第一道關口，負有啟動刑事訴訟程序，打擊犯罪的職責。因此，檢察機關在秉承依法懲治金融犯罪理念的同時，更應注重打擊金融犯罪的及時性，尤其對于新類型金融犯罪。一方面，加強刑事訴訟和行政執法程序的銜接，對行政金融監管部門移送的新類型金融犯罪及時予以刑事處罰，嚴厲打擊，強化金融監管力度;另一方面，關注金融監管真空地帶，及時研判其中出現的金融不法行為，打擊非正規金融市場出現的金融犯罪，以完善金融監管法律體系。2．開展綜合治理，督促主管部門加強和改進金融監管，幫助金融機構完善規章制度，提高金融犯罪防范能力。檢察機關在辦理金融犯罪案件的過程中，注重開展綜合治理。針對辦案中發現的金融監管部門工作不足和金融機構管理與制度中存在的漏洞等情況，及時采用檢察建議等形式督促、幫助監管部門和金融機構堵漏建制。近年來，檢察機關針對內外勾結的金融詐騙案頻發、居民儲蓄卡在銀行ATM機上被大量盜碼，以及銀行信用卡發放審核不嚴等問題，多次向監管部門和金融機構制發檢察建議，得到監管部門和金融機構的采納，促進了相關監管措施和規章制度的建立和完善，幫助金融機構提高了對金融犯罪的防范能力。3．依法查辦金融領域職務犯罪案件，積極探索建立金融領域職務犯罪預防體系，打擊和防范金融腐敗。如前所述，金融腐敗危害極為嚴重，檢察機關承擔著查辦和預防國家工作人員職務犯罪的職能。通過嚴厲打擊金融領域的腐敗行為，依法查處金融領域內國家工作人員職務犯罪案件，以維護公平、公正的金融市場環境，推動金融產業的健康、規范發展。在依法查處的同時，檢察機關應更加注重金融領域職務犯罪的預防工作。不僅從已查處的職務犯罪案件出發，協助案發單位堵漏建制，進行法制宣傳，開展個案預防工作，還要在此基礎上對于一類機構或環節具有預防警示意義的案件進行系統預防，警示相關金融同業。此外，通過對金融機構職務犯罪進行風險預測等方式，探索建立長效的金融領域職務犯罪預防體系，增強防治金融腐敗的力度。4．履行訴訟監督職能，優化金融司法環境。檢察機關具有訴訟監督職能，通過對金融刑事、行政訴訟和民事審判活動的監督，參與優化金融司法環境。對發生在金融領域的確有錯誤的刑事、民事、行政判決和裁定依法提出抗訴，從而維護金融市場秩序，保護公平競爭，保障法律公正執行。

(二)檢察介入金融監管面臨的困難

1．金融犯罪的復雜性，增加了打擊金融犯罪的難度。我國金融市場快速發展，金融創新不斷推出，常被不法分子利用來實施犯罪。近年來，新類型金融犯罪不斷出現，無疑大大增加了辦理該類案件的難度。金融犯罪往往十分復雜，金融犯罪立法又存在一定的滯后，加之不法分子刻意規避法律，更使案件性質難以判斷。實踐中，很多新類型的金融案件性質在審理過程中均出現很大的爭議，也導致部分金融不法行為未能得到及時有效的打擊。2．具體法律依據的欠缺和監督手段相對單一，限制了檢察介入監管的作用。目前，檢察機關介入行政金融監管并沒有具體和直接的法律依據，檢察機關只能依據自身的法律監督職能，通過打擊金融犯罪、查辦金融領域的職務犯罪、對金融領域的刑事民事行政判決進行訴訟監督，以及結合辦案開展綜合治理等途徑介入金融監管。檢察機關的另一職能———行政執法監督，因行政執法和刑事執法的銜接工作尚未推行到金融行政監管部門，而不能相應地發揮出應有作用。事實上，檢察機關直接介入金融監管主要依靠檢察建議，而檢察建議根據《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》適用范圍有限，且不具備剛性效力。3．檢察人員專業素質不足和專業化辦案機制尚未健全，影響了檢察介入金融監管的能力。金融領域專業性較強，介入金融監管比單純辦理金融犯罪案件，更需要金融專業知識。檢察機關要在金融監管中充分發揮作用，必然要求檢察人員要具備不弱于監管人員的金融專業知識和經驗。我國作為一個新興市場國家，金融市場發展時間不長，檢察機關專業人員和檢察人員專業知識的儲備難免不足，相比金融監管部門而言又缺少金融監管實踐操作經驗。

三、檢察機關介入金融監管的相關建議

(一)建立與金融監管部門之間協作溝通的常設性平臺，合力打擊和防范金融犯罪

近年來，檢察機關已嘗試與金融監管部門建立金融犯罪信息互通機制，并且在辦理一些具體金融犯罪案件時相互協助配合。但是實踐中，雙方的信息交流和辦案協助，多由具體的辦案單位和部門圍繞個案各自進行，不僅效率不高，而且影響了信息溝通的及時性、準確性和全面性。在打擊和防范金融犯罪方面，檢察機關和金融監管部門加強信息溝通和配合協助十分必要，不僅可以形成行政監管和刑事執法的無縫銜接，更可以在金融和刑事兩個專業領域產生互補效應。

(二)發揮立案監督職能，適時延伸“兩法銜接”信息共享平臺，加強對金融監管的行政執法監督

金融犯罪由于行為的隱蔽性和爭議性，犯罪黑數較大。當前，不少金融犯罪，特別是證券市場中的內幕信息和操縱市場行為未受到刑事處罰。這不僅嚴重損害投資者的交易信心，影響金融市場的健康發展，更引起社會公眾對政府管理能力的質疑。對此，檢察機關應當充分發揮立案監督的職能，加強對金融犯罪的立案監督。由于金融犯罪為典型的行政犯，很多案件需要先經金融行政監管部門查處后，方移送刑事處罰。我們可以考慮立足立案監督，通過以下三個步驟逐步加強立案監督和行政執法監督工作。其一，先從金融監管部門與公安機關出現爭議的案件著手，加強與金融監管部門聯系。對于監管部門認為涉嫌犯罪，而公安機關不予立案的案件，建議監管部門將爭議案件提交檢察機關審查，由檢察機關進行立案監督。其二，解決社會公眾和媒體關注的案件，關注媒體報道的金融違法違規事件。對其中可能涉嫌金融犯罪但監管部門又未移送公安機關的案件，可向監管部門了解相關情況，對其中確已涉嫌犯罪的案件，建議監管部門移送公安機關。其三，適時延伸“兩法銜接”信息共享平臺，加強金融監管行政執法監督。

(三)擴展職務犯罪預防體系，加強與金融監管等部門配合，全面防范金融腐敗和金融犯罪

金融具有公眾性，金融服務公共性的實現已不是為了金融業者的個別利益，而是為了實現社會公共利益。因而，金融機構和上市公司兼具行業性質和資產權益雙重的公眾性，法律對其資產安全和管理秩序保護應當不低于國有企業。限于法律規定的管轄權，檢察機關對非國家工作人員職務犯罪不享有偵查權，但檢察機關還承擔著國家工作人員職務犯罪預防的職能，專門設有國家工作人員職務犯罪的預防機構，并已建立國家工作人員職務犯罪預防體系。金融機構、上市公司的資產安全和正常管理秩序與國家利益、公眾利益緊密相關，因此，可考慮將現有國家工作人員職務犯罪預防體系擴展到金融機構和上市公司。同時，預防范圍也不應僅限于職務犯罪，而要將其他金融犯罪予以覆蓋，建立一個全面的金融腐敗和金融犯罪預防體系。在建立這一體系過程中，除了采用構建金融領域職務犯罪預測預警機制、進行法制宣傳等傳統預防手段之外，還應加強與金融監管部門、金融機構、紀委等部門的合作，與監管部門、金融機構在打擊金融腐敗和金融犯罪方面建立信息共享，并相互提供人力支持。檢察人員可以通過建立風險預警機制，及時向金融監管部門提供相關信息，以有效防范金融風險，還可以經常為金融機構進行反貪工作指導，幫助其完善相關制度，堵塞漏洞。金融監管部門和金融機構可以為檢察機關提供專業方面的培訓，甚至抽調人員參與專項案件的調查，以提高各方防范金融腐敗和金融犯罪的能力。此外，還應考慮共同建立金融腐敗和金融犯罪人員黑名單，提高不法分子的犯罪成本，從而達到預防和減少犯罪的目的。

(四)探索履行法律監督職責的新途徑，在金融領域內試行“督促起訴”和“督促監管”

近年來，我國檢察機關已開始在民事行政法律監督領域開展“督促起訴”和“督促監管”的實踐。督促起訴是指檢察機關發現損害或威脅公益的違法、違約，負有公產管理、社會管理、市場監管、公共服務等公法義務的組織不履行或怠于履行職責，足以導致公益遭受損失的，檢察機關督促其通過提起民事訴訟維護公益的做法和制度。督促監管是檢察機關發現行政監管部門不依法履行或不履行規定的監管職責時，通過檢察建議等方式督促行政監管部門依法履行監管職責的做法。鑒于金融的重要性、風險性和公共性，檢察機關作為法律監督主體，承擔著維護國家利益和社會公共利益的責任，可以嘗試在金融領域開展“督促起訴”和“督促監管”。對金融機構不履行職責，造成國家和公共財產重大損失的，可督促金融機構提起民事訴訟，以挽回損失。對金融市場中出現嚴重危害性行為，而金融監管部門未進行監管的，檢察機關可以向有關監管部門提出監管建議，督促金融監管部門履行監管職責。

作者：朱廣勝單位：山東省沂水縣人民檢察院