地方政府金融監管論文

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一、加強地方政府金融監管責任的迫切性

1．多頭監管，監管責任模糊當前地方金融機構的監管主體十分復雜，除大多數銀行類金融機構和地方性證券公司、保險公司分屬一行三會監管外，其他非銀行類地方金融機構的監管主體五花八門，多頭監管導致監管效率極低，狀況百出。一是部分監管主體缺乏專業監管能力，監管手段落后，大多只是在風險發生后進行查處，缺乏有效的事前和事中監管，對金融風險的認識不足，監管責任不明確。二是在多頭監管過程中容易出現監管空白和重復監管的問題，如銀監會不承認農村資金合作社的合法性，對農村資金合作社的監管責任由省級農業委員會承擔，非專業監管機構很難對其進行專業有效的監管，使其陷入監管真空;而對于農村信用社，各級政府占有股份具有管理權，這又與銀監會產生重復監管的矛盾。三是某些領域如非法集資監管責任不明，一旦出現風險，各監管主體相互推卸責任。2．監管手段落后，監管方式單一目前地方金融監管主要以行政手段為主，具體采取行政檢查和行政罰款等措施，對法律手段和經濟手段運用能力不足。這一方面是因為地方性監管主體的監管人員素質不高，監管資源有限;另一方面是因為監管立法不足，運用法律手段、經濟手段的意識薄弱。此外，對于互聯網金融類的金融風險問題，缺乏創新的監管手段，運用網絡技術手段進行監管的經驗不足［2］。在地方金融監管的監管方式選擇上，主要是以外部監管為主，監管方式單一。一是缺乏有效的風險事前識別控制能力，往往在風險發生之后采取罰款取締等手段;二是缺乏規范的定量指標體系，難以將風險進行量化，對金融風險的監管不科學不嚴謹。三是現場監管和非現場監管、日常監管與重點監管不到位，缺乏合理的監管計劃。3．地方政府權責不一致地方政府是地方金融機構發生風險的第一救助人，我國中央政府明確規定政府對地方金融風險承擔全部責任，但在金融監管方面卻實行中央直接集中管理體制，地方政府對地方金融機構的監管權力不夠清晰。第一，對于小額貸款公司、典當行和融資擔保公司之類的地方金融機構，我國缺少對地方政府的法律授權。第二，地方金融辦權力大小不同，有的地方金融辦只作為協調管理機構，并未對地方性金融機構進行監管;而有的地方金融辦則權力過大，甚至能夠控制信貸指標，產生尋租空間［3］。第三，對于其他地方金融機構的監管權力按照“誰審批、誰負責”的原則分散到不同的監管機構，監管范圍、監管力度、監管效果存在很大差別，又由于金融機構之間存在業務往來，導致監管的權力混亂，各監管主體各自為戰，難以正確厘清權責關系。4．縣區級監管單位缺位在現行的地方金融監管體制中，“一行三會”的監管范圍局限于市級，對于縣區級及以下地區很少設立分支機構。一方面，人民銀行雖在縣區級設立分支機構，但不具備對金融機構的風險管理職責;銀監會只在少數縣區級地區設立辦事處，但辦事處機構簡單，人員配置少，而且不具有檢查權，對于縣區級的金融機構監管往往力度很小，有名無實;保監會和證監會在縣區級不設立分支機構，只在省級設點，對縣域證券公司和保險公司的監管處于空白。另一方面，僅有的縣區級金融監管單位待遇低，工作環境差，很難留住優秀人才，導致縣區級監管人員的素質普遍較低，監管能力有限，監管效率低。而由于證監會和保監會在縣區級并無分支監管機構，導致縣區級的金融監管缺乏協調、聯動機制，無法進行監管信息共享，難以進行全面有效地金融監管。5．金融監管協調難度大金融監管協調難度大體現在兩個方面，一是中央與地方金融監管協調難度大，目前中央政府對地方金融監管實行的是垂直監管，其地方監管分支機構代表的是中央的利益，而地方監管機構以地方政府為主導，代表的是地方政府的利益。在尋求地方經濟發展過程中，中央政府與地方政府容易發生不一致的情況，這就導致在監管過程中中央與地方的協調難度較大。二是地方各監管主體之間監管協調難度大，由于地方監管主體過多，各監管主體間缺乏信息共享機制和監管聯動機制，因此金融機構間復雜的業務往來往往導致各監管主體各自為戰，無法統一調配資源。地方監管主體不全是金融部門，非金融部門對于金融部門的監管缺乏有效方法和經驗，監管能力的差異容易導致一些風險漏洞，形成區域性風險。

二、地方政府金融監管責任分析

地方政府對于地方金融機構扮演著監管者與管理者的雙重角色，這就意味著地方政府除了擔負地方經濟建設和控制金融風險的責任外，還擔負著促進地方金融機構蓬勃發展的責任。地方政府監管者與管理者的身份矛盾直接導致了其在地方金融監管中的責任矛盾。

(一)促進地方經濟發展

促進當地經濟發展是地方政府的首要責任，也是地方政府加強金融監管、防范金融風險的最根本的目標。地方政府以促進地方經濟發展為首要金融監管責任，其原因在于，經濟的發展、人民生活水平的提高是提高地方政府競爭力的重要保障，地方金融是地方經濟發展的重要支撐，對金融進行有效地監管、防范金融風險，是地方經濟得以發展的前提和保障。地方金融發展越快，對地方經濟的支持力度就越大，同時地方金融的發展好壞也直接反應了地方經濟的發展狀況［4］。地方金融監管是否有效，地方金融風險是否存在，關系到地方經濟發展的速度和地方政府的形象及利益。

(二)控制地方金融風險

地方金融風險是指在某一特定的行政區域內(一般指省級及以下)的金融機構發展的不確定性而帶來的風險，主要包括流動性風險、市場風險、信用風險等常見風險類型，其風險特征具有區域性。地方金融風險極易對當地經濟造成嚴重的破壞，甚至會蔓延至全國，產生系統性的金融危機。因此，加強對地方金融機構的監管，有效防范地方金融風險十分必要。地方金融機構由于存在盲目發展現象，加之地方監管主體監管手段落后、監管方式單一和監管能力低下，和部分監管缺位現象的共同存在，地方政府加強監管控制地方金融風險的責任十分艱巨。

(三)促進金融機構發展

地方政府為促進當地經濟發展，在地方金融機構中大多占有股份，具有對金融機構管理的所有權，地方金融機構發展的好壞，與地方政府的收益休戚相關，因此，地方政府從自身角度出發還具有促進地方金融機構良性運行、發展壯大的責任。收益與風險是對立的兩個概念，高收益往往對應著高風險。這就要求地方政府不能盲目地追求地方金融機構的收益，還應保證其收益的可持續性。地方政府加強對地方金融機構的監管，防范地方金融機構風險的發生，有利于地方金融機構穩健運行，不僅為當地經濟發展提供更為長久的支持，還能為當地經濟發展提供穩定的金融環境。

三、地方政府與監管機構的關系

監管機構主要是指人民銀行、銀監會、證監會和保監會(簡稱“一行三會”)的監管主體，地方政府是指除了“一行三會”之外的監管主體。地方政府不僅是監管主體也是地方金融機構的股東，與“一行三會”監管機構既有相同點，又存在差異。

(一)地方政府與監管機構的相同點

地方政府對地方金融的監管與監管機構對地方金融的監管具有相同的監管目的，即防范地方金融風險。地方政府包括金融辦、商務廳、財政部等對小額貸款公司、擔保公司等進行監管，其目的是防范此類金融機構帶來的金融風險，促進地方金融的穩健發展;而中央的“一行三會”對地方銀行、證券、保險類金融機構進行垂直監管，其目的也是防范此類金融機構的金融風險，提高區域金融安全性，控制系統性風險的發生為國家經濟的又好又快發展提供穩定的金融環境。

(二)地方政府與監管機構的差異

1．監管范圍不同地方政府的監管范圍要大于監管機構的監管范圍。地方政府對地方所有金融機構的金融風險負總責，理論上說地方所有金融機構都屬于地方政府的監管范圍;而“一行三會”專業監管機構只對銀行、證券、保險類金融機構進行監管?！耙恍腥龝辈怀姓J農村資金合作社的合法地位，對小額貸款公司和擔保公司也不進行監管。2．監管方法不同地方政府對地方金融的監管一般采用行政手段，多是行政干預、罰款等措施，缺乏合理的監管指標和監管方法。專業監管機構通過設置明確的量化監管指標，定期對被監管單位的資本充足率、不良率進行監控，將日常監管與重點監管、現場監管與非現場監管相結合，監管方法靈活多樣，具有專業性。3．監管體制不同地方政府與監管機構的監管體制不同?！耙恍腥龝钡谋O管采用的是垂直的監管體制，即一行三會不受同級政府的控制，其人財物事權全部由上級一行三會控制，獨立于同級地方政府。地方政府的監管權力分散于各個部門，是橫向的監管體制，各個監管主體橫向聯合，共同成為地方政府監管體系。4．監管能力不同地方政府與監管機構監管能力不同。監管機構具有專業的監管體系，配備專業的監管人才，在監管能力上要高于非金融專業監管機構的地方政府。地方政府掌控地方事務，除金融外還有藥品、食品、安全生產等諸多安全事務需要監管，因此地方政府不可能做到監管機構一般專業高效。

四、完善地方政府金融監管的措施

(一)建立科學有效的地方金融監管體系

1．完善地方監管立法完善地方金融監管立法是實施有效金融監管的基礎，是運用法律手段進行監管的前提，我國目前的監管立法多是從全國層面進行立法，并未考慮到地方經濟發展的特殊性。經濟發達地區的金融發展速度較快，金融創新較多，統一的金融監管立法極易形成監管的一刀切，導致金融抑制和金融自由化兩個極端。此外，地方政府的監管地位尷尬，監管權力不明確，需要從立法角度對地方政府進行監管授權，實現地方政府金融監管權力與責任的統一［5］。完善地方監管立法需從地方的實際出發，建立與地方發展狀況相配套的監管法律體系。通過立法，明確地方政府的監管權力，區分地方政府和中央政府之間、地方政府和監管機構之間監管權力的劃分，明確地方政府監管主體的監管職能，規范地方政府監管的手段與方式，做到地方政府金融監管有法可依。地方政府監管立法可以是全國人大立法賦予地方政府的監管權力，也可以是各地方人大進行立法賦予地方政府監管權力。2．建立統一監管主體當前地方政府的金融監管分散于多個部門，小額貸款公司由金融辦負責，擔保公司由財政廳負責，融資租賃公司卻由商務廳管理，由于金融業務往來的密切性，分散監管給地方政府的金融監管帶來了挑戰。各部門的監管手段、監管方式和監管力度、監管水平存在差異，導致地方政府的金融監管存在重復監管和監管空白同時存在的局面，只有建立統一的監管部門，將這些類似的金融機構進行統一監管，規定其行業準入與退出門檻，才能實現統一監管，營造公平競爭氛圍。地方政府應設立地方金融監管局，對地方“一行三會”監管范圍之外的如小額貸款公司、擔保公司、融資租賃公司以及無人監管的非法集資進行監管，建立統一的監管指標但可根據行業特殊性對其資本充足率和壞賬率進行監管。地方金融監管局主要負責制定統一的監管制度，將地方人大的立法細化、可執行化，統攬地方金融監管大權，與一行三局進行有效配合，信息共享，共同監管地方金融機構。3．運用科學監管手段目前地方政府對地方金融機構的監管多以行政干預、罰款為主，缺少對法律手段和經濟手段以及網絡技術手段的運用。行政手段見效快，但是不利于市場的有效運轉，容易掩蓋市場的潛在矛盾。在當前地方金融機構盲目發展、金融創新不斷更新、金融與網絡更加緊密結合的背景下，單獨使用行政手段而忽視其他監管手段，特別是網絡技術手段，難以對地方金融風險進行有效監管，因此，新時期必須根據發展的實際情況運用科學的監管手段。應將行政手段與法律手段、經濟手段和網絡技術手段結合起來。一是要運用法律手段，根據地方監管法律法規實施監管使地方金融機構按照法律要求規范自身行為。二是運用經濟手段，用價格、稅收等手段對地方金融機構進行調控。三是運用網絡技術手段利用計算機網絡技術，對具有線上業務的地方金融機構進行實時監控，確保能獲得及時準確的監管信息，提高監管效率，降低監管成本。4．增加多種監管措施當前金融自由化與金融安全的矛盾不斷突出，依靠單一的監管方式、有限的監管措施對地方金融風險進行事后的風險查處已經不能滿足金融支持經濟發展的要求。在監管方式上，地方金融監管主要采用外部監管，忽略了社會監督和行業自律的重要性;在監管流程上，地方金融監管往往重視日常監管和現場監管，未將日常監管與重點監管、現場監管與非現場監管結合起來，造成了地方金融監管活動的滯后性和局限性。應在規范監管流程的基礎上，將事前、事中和事后監管結合起來，對地方金融機構運行中的不規范和不合理現象進行實地核查，對異?，F金流進行跟蹤監督;對地方金融機構中的特定事項安排專項核查，做好數據匯總工作;不斷加大監管力度，完善制定監管計劃、日常監管分析和風險評估工作;設立監管量化指標，定期對地方金融機構完成指標情況進行核查;建立監管獎懲機制，對超額完成指標單位給予獎勵，對未完成指標單位進行處罰。5．加強縣區金融監管縣區金融是地方金融的重點組成部分，是國民經濟發展的基礎，是風險監控的關鍵，卻是地方金融監管的薄弱環節?？h區金融占地方金融的90%以上，中小企業和民間融資大多集中于縣區，縣區金融監管問題對于地方金融監管乃至全國金融監管都是至關重要的一環。隨著城鎮化的不斷推進，縣區金融監管稱為當前亟待解決的大問題。地方金融監管長期忽略縣區金融，對縣區金融的監管往往有名無實，縣區金融大多處于監管空白狀態。解決縣區金融監管不足的關鍵措施在于:一是將銀行、證券、保險類金融機構的監管權集中于中央銀行。從成本的角度考慮，銀行在縣區較少設有辦事處，證監會和保監會只在省級設立分支機構，只有人民銀行在縣區設有分支，因此，將該類金融機構的監管統一于人民銀行是合理的選擇;二是將小額貸款公司、擔保公司包括民間融資類的監管權下放到縣區金融監管辦公室，縣區金融監管辦公室作為地方金融監管局的直屬分支機構，可以由原金融辦轉化而來。

(二)增進地方政府與監管機構協調監管

1．明確地方政府和監管機構權力與責任地方政府應成立金融監管局，主要負責銀行、證券和保險之外的金融行業的監管，在具體設置上，除配備小額貸款公司、擔保公司、融資租賃公司等常規金融機構的監管人員外，還應對民間融資、高利貸、非法集資以及金融創新行為配備專門的監管人員進行監管;監管機構對銀行、證券、保險類金融機構進行監管。2．設立以地方政府為核心的金融風險聯合調查小組應設立以地方政府為核心，金融監管局牽頭，聯合一行三會的地方金融風險調查小組，做到監管資源的橫向聯合、發揮監管合力，對跨部門或者牽涉較大的地方金融風險案件進行聯合調查，這種橫向的協作聯合是中央監管機構垂直管理體制的有益補充。地方政府應在其中發揮牽頭作用，真正將獨立于地方政府的監管資源配合用好［6］。3．建立監管信息共享機制，實現地方監管聯動機制地方政府的金融監管局應與專業監管機構建立監管信息共享機制，對于交叉金融風險進行及時、全面地識別和度量。地方政府要發揮屬地優勢，監管機構發揮專業優勢，二者要實現優勢互補、信息共享;建立金融風險數據庫并授權地方政府金融監管局與監管機構兩個終端同時更新和下載信息，做到實時信息溝通，增強監管合力，增加監管協同效應。近年來因地方金融監管不到位而導致地方金融風險頻發，地方政府作為地方金融風險的總負責人要承擔全部責任，但是法律卻并未賦予地方政府相應的監管權力，地方金融監管存在諸多弊端和薄弱環節。當前應從立法的角度授予地方政府明確的監管責任與權力，統一地方監管主體，加強地方政府與專業監管機構的聯系與合作，建立和完善地方金融監管體系，防范區域性金融風險。

作者：陸岷峰王虹單位：南京財經大學金融學院