產業法地位研究論文

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「內容提要」文章認為，產業法是調整產業政策的制定、實施過程中所發生的經濟關系的法律規范的總稱。產業法屬于經濟法的調整范疇，因為：產業法是社會本位法，是公私兼顧、以公為主的法，處于社會法域；產業法具有綜合系統性和平衡協調性。產業法是經濟法中的一項獨立法律制度，它與計劃法、財政金融法、競爭法有聯系又有區別。

「關鍵詞」產業、產業政策、產業法

產業法是調整產業政策的制定、實施過程中所發生的經濟關系的法律規范的總稱。在我國即將加入WTO之際，將政策法律化，是保證WTO透明性原則和國民待遇原則實現的必要措施。在政府行權法制化、社會整體利益被廣泛認同的時空背景下，制定產業法，有助于通過法律給予行為主體合理預期，以法律來保障和貫徹產業政策的有效實施，實現國民經濟的持續、穩定、快速發展。

一、產業政策與產業法

（一）產業與產業政策的涵義

產業的內涵是指所有從事生產經營活動并提供同一產品或勞務的企業群體、行業、部門，外延是企業群體、行業和部門（注：產業的概念是隨著人們的認識水平和社會生活的發展而不斷發展的?！爱a業”一詞最早是由重農學派提出的，主要指農業。資本主義大生產方式產生后，產業主要指工業，在英文中，industry（產業）亦指工業。馬克思政治經濟學曾將產業表述為從事物質產品生產的行業，即生產同類產品的若干相互聯系的企業的集合，這也是長久以來被普遍接受的定義。20世紀50年代以后，服務業和各種非生產性產業迅速發展，使產業的內涵發生了變化，產業不僅指物質產品生產部門，而且指所有從事贏利性經營活動并提供同類產品或勞務的企業群體，這是產業的最新定義。在日本，產業一詞有時還代表企業。）。由此可見，產業涉及到了微觀的企業組織、宏觀的國民經濟各部門、中觀的各行業，它研究的內容是宏觀微觀相融合的經濟關系。

何為產業政策，經濟學界目前尚無統一定論，筆者認為，產業政策概念有廣義、次廣義和狹義之分。廣義的產業政策是指國家用以調控經濟的所有政策的總稱；次廣義的產業政策是指政府以促進經濟發展為目的，對資源配置和利益分配進行干預，對企業行為進行某些限制和誘導，從而對產業發展方向施加影響的各種政策措施和手段的總和；狹義的產業政策則指產業結構政策。產業結構是指“資源在產業之間的構成及其關聯性”[1]，因此，產業結構政策就是調整資源在產業之間的構成及其關聯性的政策的總和。產業政策有層次之分，從國家整體層面看，產業政策指國家從整體上對整個國民經濟進行調控的政策；從行業層面看，產業政策是指各行業的產業政策，如汽車工業政策等；從生產者層面看，產業政策指調整生產者之間關系的產業組織政策，在這里，“‘產業’一詞有特定涵義，僅指生產同一類或具有密切替代關系的商品的生產者在同一市場上的集合?！盵2]本文采用次廣義的產業政策概念。

（二）產業法的定位

1.產業法（注：制定產業政策法實質是將產業政策法制化，其涵義為：（1）產業政策的制定、實施、監督主體法律化。依法確定哪些機關、組織、團體有權參加產業政策的制定，哪些機構有權監督產業政策的實施，哪些機構有權對產業政策的實施效果作出評價。（2）主體行為確定化。通過依法對產業政策的行為主體的權力、權利、義務進行規定來明確行為主體行為范圍和行為方式，使權利的行使有法律保障，權力的運用受到法律的制約。（3）實施手段的法律化。產業政策的實施手段包括法律手段、經濟手段和行政手段三種。法律手段往往是將行政手段和經濟手段披上法律的外衣，也就是說，法律手段的調整內容是行政手段和經濟手段。但應注意的是，法律手段不能使經濟手段原有的靈活性僵化，這要求一定的立法技術，法律可以規定應采用的經濟手段的種類，該經濟手段行使的上下界限，但應給予行為主體一定的自由度，使其能按照市場規律科學運作。（4）法律責任明晰化。作為國家的一種經濟政策，產業政策的規定大多是指導性和提倡性的，當然對于具體的鼓勵、扶植、限制產業政策而言，它有明確的鼓勵、允許、限制、禁止的規定，但對于違反這些規定應承擔什么責任則很少論及。由于產業政策的這一特色，使得以它為調整對象的法律規范多為任意性、授權性的規范，禁止性、義務性規范較少。授權性和任意性的法律規范是不能施以法律制裁的，但它又明確表明了國家希望行為主體從事該行為的一種意圖。為此，需要在法律中規定獎勵性法律責任條款，以激勵、誘導行為主體從事上述行為。這是產業政策法律責任的一個特點。）的涵義

探討產業法的涵義，旨在解決政策與法的關系問題，由此而得出產業政策法的提法是否科學的結論。

政策，是“國家或政黨為實現一定歷史時期的路線而制定的行為準則?！盵3]從大的方面說，政策指國家經濟發展的基本方針和原則；從小的方面說，它指國家調控國民經濟的具體政策。本文所涉及的政策主要是作為國家經濟政策的產業政策。政策與法律是有區別的，但二者又有密切聯系。我國《民法通則》第6條規定：“民事活動必須遵守法律，法律沒有規定的，應當遵守國家政策?！庇纱丝梢?，在無法可依的情況下，國家政策可以起到法律的作用。一般來說，國家法律的一部分，來源于國家政策的法律化。對于基本國策而言，法律是其貫徹和實施的手段，是在它的指導下進行的，在沒有法律的情況下，它相當于法，在這種情況下，我們說，政策是法律的基礎。如我國的《中國人民銀行法》、《商業銀行法》等法律是在《關于金融體制改革的決定》這一政策作出后相繼頒布的。對具體的國家政策而言，它們的法律化是使其獲得強制執行力、普遍約束性、穩定性、給予市場主體更大合理預期的重要方式。法律并不能、也不應完全取代政策，在一些領域，往往由法律規定總體框架，政策對法律的規定加以具體化以發揮政策的靈活性。所以說，產業政策法與對產業經濟進行調整的法是不同的，對產業經濟進行調整的法更為廣泛，它既包括產業政策法，又包括對非由產業政策調整的但由法律直接調整的產業經濟學中所包括的產業組織、產業結構、產業布局、產業技術、產業發展等經濟內容調整的法。那么，我們能否將對產業經濟進行調整的法稱為產業法呢？產業法的提法由來已久，在德國，學者們對經濟法的研究最早是從產業法開始的，而后才變成全面廣泛的經濟法研究，可以說，早期的產業法就是經濟法。在日本，最初產業法是涵蓋經濟法的，后經濟法單獨成篇。在平成十二年，即有斐閣2000年版的《六法全書》中，經濟法又涵蓋于產業法中。產業法包括經濟法（包括市場秩序法及消費者、國民生活法）和（經濟）事業關聯法（包括金融法、證券法、貿易法、匯兌法、商工業法、農林水產法、資源能源法、運輸法、通訊法），可見，從產業法的內容看，日本的產業法實質上就是我國所講的經濟法。德國早期的產業法，主要指對特定產業（行業）進行調整的法。筆者認為，對產業經濟進行調整的法可以稱為廣義上的產業法，它包括了對產業經濟學中的產業組織、產業結構、產業布局、產業技術和產業政策等方面進行調整的產業組織法、產業結構法、產業布局法、產業技術法、產業政策法；次廣義的產業法指產業政策法，狹義的產業法則指對各行業進行調整的法，如德國的《煤炭經濟法》、我國的《能源法》、日本的《石油法》等（注：中小企業法是與反壟斷法、產業振興法、產業法-如銀行法、石油法等相并列的日本經濟法的重要組成部分。參見史際春、王先林：論我國建立中小企業法的基本問題，載漆多俊主編：《經濟法論叢》（第二卷）。）。本文主要研究次廣義的產業法，即大家約定俗成稱為產業政策法的產業法。

2.產業法的內容

產業政策的內容根據對產業政策理解的不同而有所區別，并隨著社會的發展而不斷發展。從狹義說的觀點看，產業政策的內容就是結構政策。從不同的層次來看，結構政策有不同的內容。從企業間（產業內部）的關系來看，結構政策體現為產業組織政策；從產業間的關系來看，結構政策體現為產業結構政策；從地區間的關系看，結構政策體現為產業布局政策。隨著科技的發展，科技對產業的推動能力越來越大，技術革命的出現，使技術作為一種產業在產業整體發展中居于主要地位，因此，盡管技術政策和其他產業政策有交叉（事實上，產業政策的各個內容間都或多或少的有交叉，但這并沒有否定產業結構政策和產業布局政策的各自獨立性），但它的獨立更為重要。經濟的發展并不是以環境的被破壞作為代價的。在20世紀60年代，日本出現了產業公害，這使得產業政策開始重視產業環境的保護，出現了產業環境政策或產業可持續發展政策。我國《90年代國家產業政策綱要》指出，產業政策包括產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策和產業布局政策，以及其他對產業發展有重大影響的政策和法規“，也應該包括產業環境法規。

相應的，產業法的內容也應該包括以上幾個方面。產業組織（企業組織結構）法調整屬于同一市場上的企業之間的資源配置狀況及企業間的關聯狀態的法律，其核心是處理規模經濟和競爭效益之間的對立統一關系問題及中小企業的發展問題，相應還存在著生產規模與管理體制和水平的相互適應、作用的問題。產業結構法調整各產業的地位、作用及其關聯性的問題。綜觀各國的產業發展史，我們可以看到，產業的發展離不開產業結構的調整。產業結構是否合理、產業結構的轉換是否及時科學是決定一國產業是否具有國際競爭力、能否發揮功能的關鍵所在，因此，無論是經濟學界學者還是法學界學者都認為，產業結構和產業結構法是產業法的核心內容。產業區域法調整產業在不同區域和地區間資源的配置及其關聯性的政策，其核心是合理確定地區間產業分工，發揮地區優勢。產業技術法調整產業技術發展和技術進步的政策。由于環境法已成為一個單獨的社會法分支，關于產業政策法的內容，這里，我們著重指產業組織法、產業結構法、產業布局（區位）法、產業技術法。

在產業法中，除規定產業政策法律關系主體的權利、義務外，還應明確產業政策法律關系主體行使權利的程序，產業政策法應是實體法和程序法的統一體。

二、產業法是經濟法的一個重要組成部分

（一）產業法屬于經濟法的調整范疇

產業政策法鮮明地體現了經濟法的特色，彰示了它的經濟法本質。

1.產業法是社會本位法

產業法追求的目標是社會經濟的整體、協調發展，它強調社會性、公共性。產業的發展是關系一個國家持續發展的問題，而不是簡單的某一國對本國政府利益的維護?；A產業的發展、高新技術的采用、產業結構的轉換、對公害的治理實質都與社會利益緊密相關。在產業法中，強調的是國家利益和個體利益以及社會利益和環境利益、經濟效益的平衡協調。政府本身不能從產業政策中得到什么直接好處，政府實行產業政策的目的是發展整個國民經濟，促進社會的可持續發展。正因如此，日本產業法曾在協調勞動與資本關系、克服私有制對資源合理分配的阻礙、保護民族經濟與國際資本協調之間方面發揮過重要作用?？梢哉f，在每一部產業法背后，都可以找到協調各種社會利益關系、維護社會整體利益、長遠利益的目的。

對產業中優和劣的理解與通常的理解是不同的，它主要依據社會利益來確定，而不單是經濟效益?！傲印辈⒉灰欢ū砻鬟@種產業的經濟效益不好，也可能它的微觀效益很好，但它的宏觀效益差或者它的發展與國家總體發展的目標不符，國家就要限制或禁止它生產?！皟灐币膊⒉皇菑膯渭兊奈⒂^效益來看的，“優”主要是指某種產業的宏觀效益和社會效益高。在產業法的制定、實施過程中，也都貫徹社會利益原則?！霸诋a業政策的制定與實施過程中，政府代表的是社會共同利益，而不是某種政府利益?！盵4]產業法制定并不是單純政府意志的體現。為了使產業法真正反映各方面的利益并在現實生活中得到切實落實，產業法制定主體的構成、制定程序都體現了經濟集中與經濟民主對立統一運作的原則。

基于產業法的社會利益本位性，產業法法律關系的雙方當事人處于平衡協調的關系中，他們都既是權利主體又是義務主體。產業活動的主體不是處于聽命服從地位的完全義務主體，它也有自己的權利，如開業權、兼并權等權利。產業活動的指導機關行使的權力是社會經濟管理權而不是行政管理權，它的實施手段盡管也包括采取強制性的行政方式，但更主要的是采取經濟手段和法律手段。比如通過給予優惠貸款或優惠稅率的方式鼓勵市場活動主體向落后地區、扶植產業發展。

2.產業法是以公為主、公私兼顧的法，處于社會法域

產業法調整的內容既包括宏觀經濟政策、中觀經濟政策如區域政策和行業政策，又包括微觀經濟政策如企業組織政策，由此可見，產業法也是調整宏觀和微觀相統一的關系的統一體。在產業法中，公權力與私權利的相互交融，公和私已喪失了明顯的界限，是你中有我，我中有你的關系，體現出公法、私法相融合的特性。具體來看，產業活動的管理主體既有行使公權力的國家機關，也有各行業同業公會、中介機構等社會組織。這些中介機構、各行業同業公會，集中體現了公私融合性，它們一方面要接受國家的領導，相對于國家的公權力，它們行使的是本行業的“私己”權利；相對于本行業內部的企業、其他經濟組織、個人來說，它們又是國家意志的上傳下達者，具有一定的“公”色彩。產業活動的被管理主體則為企事業單位、其它經濟組織和個人等。產業活動的管理主體所享有的確定優先或限制、禁止發展產業的權利以及征稅權、審批貸款發放權等帶有公法性質的權力與被管理主體的自主權是緊密相聯的，不應侵犯被管理主體的自主權，要尊重其自主性，給被管理主體以相應的權利和自由，如除法律嚴禁進入、限制進入的行業外，法律不加禁止、限制的行業企業可自主進入，審批機關不能人為設置障礙，而且，為鼓勵發展應盡量給以程序上的便利，注意簡化程序。由于產業政策在國民經濟發展中居于全局地位，產業法的制定必須從社會、國家的全局出發，這體現了以公為主性。例如，在產業的成長期，產業的接受、吞吐能力很強，但自我辨別能力差，在如何引進高新技術方面易出現錯誤，可能盲目引進一些自己沒有消化能力的高新技術，也可能引進一些實質已被淘汰的技術，這些都需要國家從總體、宏觀上進行把握；基于對整個經濟發展有利的考慮，國家會依法使一些產業提前進入產業成熟期、延長其成熟期或加快其進入衰退期的步伐。

3.產業法具有綜合系統性

產業法的內容是多方面的，但各部分內容不是孤立存在的，而是相互滲透的。技術的發展可能引起產業外延的變化。產業布局法也離不開各地方的產業結構法、產業技術法、產業組織法的協調規定。產業的發展離不開產業環境。由此可見，產業法的各個組成部分是相互關聯、相互作用的。產業法依其調整對象、范圍的不同，可分為通用產業法、特殊（部門、行業或企業）產業法、特殊環節的產業法，它們構成了產業法體系。在產業法的程序性規定中，既包括制定前的協商程序、實施中的保障制度，也包括實施后的監督、檢查及評價制度，這體現了產業法的系統性。

4.產業法具有平衡協調性

在產業法法律關系中，行使產業活動管理權的管理主體與從事產業活動的產業組織處于動態的平衡協調運動過程中。平衡不是平均、中和，也不是一方被另一方同化或統制，而是指構成統一體的二方相聯相制，相輔相成。產業法的作用，是以產業政策為導向，加強宏觀控制，指導市場發育，平衡、協調各方行動，逐步緩解總需求與總供給、消費結構與產業結構的矛盾。平衡不僅是統一體內部要素間的利益、行為、意志的協調，而且也是統一體與外部環境的協調，因此，我國的產業法必須立足本國，又要適應世界產業法發展的需要。產業法的主要手段為促進、扶植戰略產業、幼稚產業發展，或限制、禁止非戰略產業、夕陽產業發展，要實現促進、扶植和限制、禁止的動態平衡協調。在產業布局中，要注意發達地區與落后地區的平衡協調，地方與國家整體利益的協調。在產業組織法中，注意大中小企業競爭力的協調，鼓勵競爭與維護市場競爭秩序的協調。在產業布局法中，建立各產業間協調發展的產業結構體系，在對外開放中，要注意開放產業與保護民族產業的協調。產業政策法的協調是全面的、內外統一的。產業的協調發展是動態的，要依國家經濟形勢、發展重點的不同而適時進行產業政策調整。產業政策的實施，要運用經濟的、行政的、法律的和紀律的手段，同時加強思想政治工作。在保障產業政策實施的各手段中，采取計劃、財政、金融、稅務、物價、外貿、工商行政管理等手段的部門必須目標一致，協同運作，各項調節手段和措施要相互配套，服從治理、整頓的方針和實施產業政策的要求。

（二）產業法是經濟法中的一項獨立法律制度

產業法也涉及到計劃、金融、稅收、反壟斷等內容，但這并不表明產業法只是一個綜合體，沒有獨立性，產業法與計劃法、金融法、稅法、反壟斷法是有區別的。

1.產業法與計劃法的區別

產業法以制定和實施產業政策的經濟關系作為調整對象，計劃法則以制定和實施計劃的經濟關系作為調整對象，關于兩者的區別，我們主要從調整對象即計劃與產業政策的區別入手。美國學者阿密塔伊？艾特伊粵利認為，“產業政策就是計劃”。不過是采用了一個“溫和的、更加悅耳的名詞”。這種認識是否正確呢？我們認為，產業政策與計劃（注：這里的計劃主要指國家計劃。計劃的含義是隨著社會經濟的現實和人們認識水平的提高而不斷變化的。十一屆三中全會以前，計劃主要是與計劃經濟體制和指令性計劃聯系在一起的。鄧小平在1992年視察南方時的講話中指出，計劃和市場都是經濟調整的手段。所以，這里我們是從作為經濟調整的手段的計劃角度來對產業政策與計劃進行區分的。）并不相同。計劃和產業政策的調整內容不同。按所調整的經濟內容來劃分，計劃可分為社會計劃、經濟計劃和科技計劃；按所涉及的領域來劃分，計劃可分為綜合計劃、行業計劃和專項計劃。計劃目標包括經濟增長目標、人民物質生活文化水平提高目標、科學技術發展和科技結構變革的目標、社會事業發展的目標。產業政策的調整內容主要集中于經濟領域，其中也包括科技領域，但對精神文明、外交工作、社會事業等內容不做調整。有學者將計劃分為產業結構的合理化和高度化計劃調整物資供求和穩定價格的計劃[5].在這種情況下，計劃與產業政策的內容是基本相同的。

計劃和產業政策的指標體系不同。計劃工作的主要任務是在對計劃期內經濟情況作出科學預測的基礎上，確定計劃指標，制定出相應的計劃手段，經過綜合平衡，確定出最后的計劃方案。計劃指標是計劃任務的數量化，是單純的數量性指標。產業政策指標則包括質量性指標和數量性指標兩種。質量性指標多是通過國家的調控，立法秩序、制度變化等結構變化，提出政策方案進行比較分析，最后選擇經濟政策的方案而形成的。產業政策多是質量性政策，多采用質量性指標，當然，它也采用數量性指標，但以質量性指標為主。

計劃與產業政策的調整方式不同。計劃依調整方式的不同可分為指令性計劃、指導性計劃和政策性計劃。產業政策的調整工具主要包括計劃、財政稅收、金融等手段，更多采用的是間接性的誘導方式。計劃按調整時間的長短來劃分，可分為長期計劃、中期計劃和短期計劃。中長期計劃是發展戰略性計劃，主要從總體上為經濟發展指明方向，而沒有規定詳細、具體的操作方法。短期計劃為總量調控性質的年度計劃和分行業的年度計劃，它有具體的計劃指標。產業政策與這些計劃的關系各不相同。對于長期計劃而言，產業政策是它的實施工具。產業政策從屬于長期計劃，是長期計劃的具體化和深化。年度計劃與產業政策之間主要是交叉關系。總量年度計劃為產業政策在特定年份內的活動確定了標準，而跨年度的產業政策又體現了各年度總量目標的連續性，也為各年度總量目標的實現提供了條件。各行業年度計劃則與產業政策相互融合代替。各年度計劃又為實施跨年度產業政策的目標作出了具體規定。我們所說的作為產業政策實施工具的計劃主要指中期計劃和短期計劃，如日本的《機械工業振興臨時措施法》第2條規定的“機械工業振興基本計劃”。

綜上所述，計劃與產業政策盡管有一定的相似之處，但兩者是根本不同的，不存在誰取代誰和誰完全從屬于誰的問題。但由于產業政策是長期計劃的工具，政策性計劃以產業政策作為調整對象，年度計劃與產業政策也有交叉，所以，計劃與產業政策在調整內容和方式上還有一定的聯系，只是在交叉處調整的重點不同。

2.產業法與財稅法和金融法的關系

美國學者查默斯？約翰遜認為：“產業政策是政府為了取得在全球的競爭能力打算在國內發展或限制各種產業的有關活動的總的概括。作為一個政策體系，產業政策是經濟政策三角形的第三條邊，它是對貨幣政策和財政政策的補充?！盵6]

產業政策的實施方式包括財稅手段和金融手段，國家往往為扶植某地區、某產業發展而制定傾斜的產業政策，通過給予減免稅、補貼、建立扶助基金等方式來加以落實。這部分用以實施產業政策的財稅措施和金融措施也屬于財稅法與金融法的體系。從行業的角度來看，財政、稅收、金融產業的各種發展政策也是產業政策的一個組成部分，在這些領域，部分財政、稅收、金融政策與產業政策是重合的，但并不完全相同。產業組織政策只是解決產業組織的競爭力、規模經濟的問題，而金融法中的證券法、公司法、商業銀行法等主要解決的是這些金融企業如何行為、運營的問題，它們的側重點不同。此外金融法還對政府的國內外債統一管理進行規范，統籌安排國債的舉措、使用和歸還。在產業政策進行調整的領域，也可以采用財政、稅收、金融的經濟杠桿進行調整。在非財政、稅收、金融產業，財政、稅收、金融等經濟杠桿應圍繞產業政策的規定來協調運作。

綜上所述，金融法、財稅法與產業法在調整內容上有交叉之處，但它們是根本不同的，它們的宗旨、原則、調整方式等各不相同。在交叉的調整內容部分，財政、稅收、金融應圍繞產業法進行，以落實產業法的規定為目的，但不能違背金融法、財稅法的宗旨。

3.產業法與競爭法的關系

從廣義上看，競爭法包括反不正當競爭法和反壟斷法。二者都對市場主體的市場行為進行規制，但規制的內容不同。反不正當競爭法規制的內容主要是違反誠信原則和反不正當競爭法的規定，損害經營者和社會秩序的不正當競爭行為，如虛假廣告、混淆行為等。反壟斷法規制的內容主要是利用壟斷地位進行禁止競爭和限制競爭的行為。在產業法中，產業組織法的主要內容是鼓勵企業進行規模經營以獲得規模效益及反壟斷，扶植中小企業。由此可見，產業組織法與反不正當競爭法存在著交叉，即都對反壟斷進行調整。但應該看到，競爭法體系內的反壟斷法著重于維護市場競爭秩序，多禁止性、義務性規范，而產業組織法中的反壟斷法則著重于促進合理的市場結構的建立和形成，因此產業組織法中的反壟斷法除規定反壟斷外，還包括鼓勵兼并等促進壟斷的法律，而且是以促進、扶植內容為主，它的法律規范除禁止性、義務性規范外還包括授權性規范。各國的反壟斷法都有反壟斷法適用除外的規定。這些除外規定適用的主要情形是為維護社會公益、適應產業法的要求而在特定行業、特定時期、對特定主體允許壟斷存在（注：如為維護國家利益并考慮到某些經濟領域的特殊性，美國、德國、日本等國規定了對某些行業的反壟斷除外，這些行業包括農業、銀行業、保險業、各種公用事業和電訊、航空、鐵路、廣播電視等。在經濟不景氣時期，為挽救經濟，德國規定了“結構危機卡特爾”。日本1853年修改了《禁止壟斷法》，也規定允許設立不景氣卡特爾。德國還允許成立合理化卡特爾、專門化卡特爾、出口卡特爾、進口卡特爾和中小企業卡特爾。日本也有中小企業卡特爾適用除外的規定……因此，有人認為反壟斷法具有宏觀性是有道理的。）

「參考文獻」

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