探索從財政資金看中國政府政策改革

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判斷政策取向，不能只看政策宣言，還要看財政資金的流向。中國有句話叫“口惠而實不至”。政府往往大張旗鼓地宣稱“重視”某個領域（如教育），但卻舍不得向那個領域投人財政資金。如果僅從政策宣言來判斷政府的政策取向，很容易看走眼。而財政資金的流向卻是實實在在的。沒有一個政府的財政資金是完全充裕的，它必須在各類急需花錢的地方作出取舍和權衡。因此，資金的流向可以更準確地揭示政府政策的輕重緩急。熊彼特曾經作過的兩點觀察：政府所有的功能都需要財政支撐，政府的所有行為都會反映到財政上。這也正是本文分析新班子政策取向的視角。

一、背景

從1978年開始到90年代中期，可以說中國只有經濟政策，沒有社會政策。在此期間，改革的指導思想是“效率優先、兼顧公平”。說是“兼顧”，其實是不顧。為了追求效率或整體經濟增長速度的最大化，不僅沒有兼顧公平，也沒有兼顧生態環境和國防建設。不過80年代僅政府忽略了公平問題，普通民眾對這個問題也不太重視。原因有三：A、改革以前，存在著鐵飯碗和大鍋飯帶來的效率低下問題。提出“效率優先，兼顧公平”與人們的經驗判斷不矛盾。

B、在整個80年代，由于大幅度提高農產品收購價格和實行家庭聯產承包制，農民的生產積極性空前高漲，收入水平也迅速上升。結果，城鄉差距和地區差距雙雙下滑（見圖一、圖二）。

C、直到90年代初，中國的改革是種全贏游戲（win-wmgame）。所有人都從改革受益，差別只是有些人受益多一點，有些人受益少一點。在這種情況下，既便城市內部、鄉村內部和地區內部的收入差距有所擴大，只要差距不是過大，人們還可以接受。

進入90年代，情況開始發生變化。如果說80年代的改革還是全贏游戲的話，90年代的改革越來越像一種“零和游戲”（Zero-sumgame）：亦即某些人受益是以其他人利益受損為代價的。到1992年，城鄉差距和地區差距已超過1978年的水平。此后，這兩類差距更是急劇擴大，尤其是東南沿海與中西部之間的地區差距大幅攀升，達到了前所未有的程度。與此同時，城市內部和農村內部社會各階層之間的收入差距快速拉開。圖三是依據國家統計局數據繪制的城鄉基尼系數變化圖，它清楚地顯示了不平等擴大的趨勢。不過，大多數學者認為，統計局的數據大大低估了中國不平等的實際水平。到90年代中期，中國的總體基尼系數應已上升到0.45的高度。根據國際通行的標準，基尼系數在0.35以下意味著社會中的收入分配比較平等；在0.35與0.40之間表明收入差距較大；在0.40至0.50之間標志著不平等問題嚴重。

據世界銀行估計，中國的基尼系數在改革開放前為0.16，是一個非常平等的社會。偏重效率、不顧公平的結果是，在不到20年的時間里，中國從一個平均主義盛行的社會變成了一個嚴重不平等的社會。

更為嚴重的是，90年代中期以后，正規部門（指國有單位和城鎮集體單位）就業人數大幅度下降。此前的1978~1995年間，中國正規部門職工人數一直呈上升態勢，累計凈增就業人數4560萬人。但此后趨向驟轉：2002年全國國有單位在崗職工數比1995年減少了4098萬人，下降了36.4％；城鎮集體單位減少了2025萬人，下降了64.3％。兩者合計減少6123萬人，下降了42.5％。既使扣除正常的離退休職工人數1129萬人（其中企業為895萬人），下崗職工實際累計近5000萬人，超過韓國的總人口。[2]在人類歷史上，也許還沒有過一個國家在如此短的時間里這么大規模地裁減正規部門的就業人口。隨著大量人員下崗失業，城市貧困問題凸現出來。

在農村，90年代后期糧食和其它各類農產品都出現供過于求?！肮荣v傷農”，農民收入總體增長緩慢。在相當多的地區，農民收入不是增長，而是下滑。與此同時，長期困擾中國農村的“三亂”問題進一步加劇，多如牛毛的苛捐雜稅壓得廣大中部農村居民透不過氣來，激化了農民與政府之間的矛盾。

二、政策調整

以上問題是在中國經濟快速增長的背景下出現的。從1979年到2002年的23年間，中國國內生產總值年均增長9％1）2i.這么大的經濟體能連續這么多年保持高速增長，這在人類歷史上還沒有過先例。2002年中國的國內生產總值跨越十萬億元的新臺階，達到102398億元，人均7972元，超過了當年鄧小平設定的人均八百美元的小康標準。[3]為什么在綜合國力大大增強的同時，會出現嚴重的不平等問題呢？機械地堅持“效率優先”大概是一個重要原因。

不錯，鄧小平曾鼓勵一部分地區、一部分人先富裕起來。但他說得很清楚，“社會主義的目的就是要全國人民共同富裕，不是兩極分化。如果我們的政策導致兩極分化，我們就失敗了”。[4]他還警告過，“如果搞兩極分化……民族矛盾、區域間矛盾、階級矛盾都會發展，相應地中央和地方的矛盾也會發展，就可能出亂子”。[5]到90年代末期，出亂子的跡像越來越多。它促使中國領導人不得不在堅持“效率優先”的同時，開始花更大的氣力來“兼顧”公平。如果以前的“兼顧”只是說說而已，則現在的“兼顧”終于有了些實質內容。

從財政資金的流向看，在過去幾年里，中國政府的政策調整已經跨出了兩大步，在新班子的領導下正在邁出第三大步。

1.加大對中西部省份的財政轉移支付

第一步是增大了中央政府對各省、尤其是中西部省份的財政轉移支付。1993年以前，中國的財政體制是“分灶吃飯”的包干制，各省財政收支的自主性很強。這種體制對東南沿海省份十分有利，因為它們的財政資源相對比較充裕，自主性強意味著它們不必與別省分享來自本地的稅收。但中西部省份的財政資源貧乏，沒有外來的財政轉移支付，它們難以為本地居民提供像沿海省份那樣的公共服務，更沒有能力像沿海省份那樣拓建基礎設施、投資產業項目。財政包干制的一個后果是地區差距日益擴大。更讓中央政府擔心的是，隨著“兩個比重”（財政收入占國內生產總值的比重和中央政府財政收入占財政總收入的比重）持續下滑，它對全局的控制能力逐漸削弱?；谶@種擔心，中央政府在1994年對財政體制作出重大調整，將包干制改為分稅制。這次改革從根本上扭轉了“兩個比重”連續15年的下滑趨勢，增強了中央政府的財政汲取能力，為它加大對各省的財政轉移支付奠定了制度基礎。

從圖四可以看得很清楚，中央對各省的轉移支付近年來出現過兩次跳躍，一次是1994年，另一次是1999年。需要指出的是，第一次跳躍是虛跳。1994年那一跳表面上使轉移支付增加了2000億元，但其絕大部分是“稅收返還”。稅收返還是中央對東南沿海富省妥協的產物。

1993年，為了說服這些省份接受分稅制，中央政府作出承諾，將自己日后每年多收的稅款返還給各省一部分，確保各省在實行分稅制后的財政收入不會低于以前的水平。換句話說，稅收返還是中央的義務，不能不還。而各省稅收返還的數額與它們的經濟實力掛鉤，越富的省，得到的稅收返還越多?？鄢愂辗颠€，其它轉移支付在1994-1997年間只是些許增加，規模十分有限。1999年以后的跳躍卻不同，幾乎是一年上一個大臺階。相對于1998年，到2002年，中央對各省的稅收返還的總額增加了不過一千億，但在同一時期其它轉移支付猛增了四千億。

1999年成為轉折點，顯然與當年中央政府正式宣布進行“西部大開發”是相關聯的。

從表1可以看出，中央財政轉移支付扶助的重點是中西部比較貧困的省份。比較各省人均財政收入和財政支出的情況，我們發現，后者的差異系數比前者的差異系數要小很多。這說明，富省的人均財政收入比窮省的人均財政收入要高出很大一截，但人均財政支出的差別卻沒有那么大。之所以出現這種情況，是因為中央對窮省轉移支付的力度比對富省要大得多。

另一點需要注意的是，雖然在這些年里，人均財政收入的差異系數不斷擴大，人均財政支出的差異系數卻在1997年后顯示出收縮的趨勢。這證明，近年來中國中央政府對中西部省份加大了轉移支付的力度。圖四顯示，2003年預算中，中央對各省的轉移支付會在2002年的基礎上再增加600億元，這表明新班子應該會繼續沿著這個方向前進。

2.加大對城市社會救濟和社會保障的投入

第二步是加大對城市社會救濟和社會保障的投入。1998年以前，中國財政中用于社會救濟和社會保障的投入只有一大項“撫恤和社會福利救濟費”，總量微乎其微，1997年只有不到150億元，占整個財政支出的1.5％左右，相當于國內生產總值的0.2％。[6]這個情況在1998年發生了巨大的變化。次年三月，全國人大審核1998年國家財政決算案時，細心的人發現支出欄里多出了一個事先沒有列入預算的新項目——“社會保障補助支出”，總額達150億元。這說明，政府在1998年中緊急追加了這個項目。1999年以后，“社會保障補助支出”變成了財政預算的固定項目，當年預算168.15億元，但年末決算時，該項支出翻了一番，達343.64億元。不僅如此，這一年，中央政府又追加了另一個財政支出項目——“中央社會保。