油氣管道風險評估改革建議

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摘要：油氣管道項目作為國家重大建設項目，社會穩定風險等級低，現有的投資項目評價方法體系能夠承擔其社會穩定風險評價任務，油氣管道項目單獨進行社會穩定風險分析及評估的投入較高，將導致油氣管道項目的建設投資增加。隨著深化投資體制改革的進行，國務院分批取消了多項行政審批，建議取消油氣管道項目的社會穩定風險評估，或者將其與現有的環境影響評價、社會影響評價、社會評價等合并。

關鍵詞：油氣管道項目；風險評估；法規政策；投資體制；行政審批

改革開放以來，我國政治經濟發展取得了舉世矚目的巨大成就，但在發展過程中不平衡、不協調、不可持續的問題日益突出，不少問題和矛盾還呈現繼續惡化的趨勢。這些問題如果不能得到較好的處理，累積到一定程度，有可能形成社會穩定危機，對此，我國逐步建立起了重大決策社會穩定風險評估機制。根據相關要求，油氣管道項目也要進行社會穩定風險評估。但在實踐中，由于油氣管道項目建設與運營具有特殊性，我國油氣管道項目建設存在的社會穩定風險相比其他行業的項目小得多，結合我國當前的行政審批和投資體制改革，建議取消或合并油氣管道項目社會穩定風險分析及評估的相關工作。

1我國社會穩定風險評估機制以及行政審批和投資體制改革

2012年初，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發文，要求各地方、各部門加快制定有關社會穩定風險評估工作機制。2012年7月，國家發展和改革委員會下達固定資產投資項目可行性研究報告、核準申請報告以及咨詢評估報告中社會穩定風險評估獨立篇章的技術規范編制任務，組織有關專家開展相關工作。2012年8月，國家發展和改革委員會頒布了《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》，對社會穩定風險評估的各個方面做出了規定，明確要求2012年8月16日以后在國家發展和改革委員會受理的項目都需要編制社會穩定風險分析章節，并進行社會穩定風險評估。2013年2月，為規范和指導重大固定資產投資項目社會穩定風險分析和評估工作，國家發展和改革委員會下發了《國家發展改革委辦公廳關于印發重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）的通知》。至此，國務院正式建立起了社會穩定風險評估機制。近年來，國務院持續取消、下放和調整行政審批項目，2015年5月在前期大幅減少部門非行政許可審批事項的基礎上，再取消49項非行政許可審批事項，將84項非行政許可審批事項調整為政府內部審批事項，今后不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。為了進一步深化投資體制改革，提高政府決策的科學化、民主化水平，增強投資宏觀調控和監管的有效性，2004年，國務院決定進行投資體制改革，確定了目前的投資管理制度的框架，其核心是轉變政府管理職能，建立和規范企業投資項目政府核準和備案制。

2建議取消或合并油氣管道項目社會穩定風險分析及評估

根據行政審批、投資體制的改革精神，結合油氣管道項目的特點，建議取消或合并油氣管道項目社會穩定風險分析及評估的相關工作。

2.1我國油氣管道發展現狀

管道運輸已經成為繼鐵路、公路、水運、航空運輸后的第五大運輸方式。管道運輸的介質除常見的石油、天然氣外，還有氧氣、二氧化碳、乙烯、液氨、礦漿、煤漿等介質。除煤漿管道仍在醞釀階段外，其他輸送介質管道在我國均有成功建設、運行的業績。管道運輸在能源供應、石油化工和居民生活系統中的應用越來越廣，并已成為油氣運輸的首選方案。我國油氣管道建設通過引進消化和自主創新，實現了跨越式發展。截至2014年底，我國已建成油氣管道總里程超過12萬千米，其中天然氣管道約7.4萬千米，原油管道2.6萬千米，成品油管道2萬千米，天然氣管道、原油管道、成品油管道里程數分別占到全國油氣管道總里程的62%、22%、16%。油氣管道已成為國民經濟發展的能源大動脈，年輸送油品約5億噸，輸送天然氣達1800億立方米，我國現有70%的石油和99%的天然氣通過管道進行輸送。

2.2我國油氣管道項目建設與運營特點

目前，我國油氣管道已初步形成了“北油南運”、“西油東進”、“西氣東輸”、“海氣登陸”的油氣輸送格局。相對建筑、交通、水利等其他工程，我國油氣管道項目的建設與運營具有以下幾個突出特點：1）管道運輸具有高效率、低成本、占地少、連續性強、不易受運輸周圍環境影響等優勢，在能源供應、石油化工和居民生活系統中的應用廣泛；2）油氣管道項目是保障國家能源安全供應的重要基礎設施項目；3）油氣管道屬于線性工程，通常涉及多個省（區、市）；4）管道用地以臨時占地為境影響評價、社會影響評價、社會評價等。隨著投資項目評價方法的創新和進步，評價指標和過程從單一的技術、財務評價到環境影響評價，從單一的價值判斷到綜合的價值判斷，從單向性的社會影響評價方法到雙向性的社會評價方法，從單一的物質投入產出關系的分析到復雜的社會風險的分析。1）財務評價通過計算項目的直接效益和費用，強調項目的財務可行性，追求項目收益最大化。主要評價指標為財務內部收益率（FIRR）、投資回收期、財務凈現值（FNPV）、投資利潤率等。2）經濟評價是計算直接和間接效益和費用，追求項目對國民經濟的凈貢獻、項目的經濟合理性。主要評價指標為經濟內部收益率（EIRR）、經濟凈現值（ENPV）、費用效益比。3）環境影響評價按照《中華人民共和國環境影響評價法》要求，分析項目對自然環境的破壞程度，強調經濟建設與環境保護相結合，詳細說明各項環境指標，污染物排放及污染治理措施。4）社會影響評價分析項目建設對社會的影響、項目產生的社會效益，強調項目對社會發展的貢獻和影響，主要評價指標為人口變化、就業、收入分配、住房、教育、基礎設施等影響指標。5）社會評價分析項目建設與外部社會環境間的互適性、社會風險、可行性、持續性、可接受程度等，通過分析項目涉及的各種社會因素，評價項目的社會可行性，提出項目與當地社會協調關系，規避社會風險，促進項目順利實施，保持社會穩定的方案。社會穩定風險評價分析的編寫內容包括編制依據、風險調查、風險識別、風險估計、風險防范和化解措施、落實措施后的預期風險等級、風險分析結論等。社會穩定風險評價中風險調查的程序、范圍及部分調查內容與環境影響評價、社會影響評價和社會評價的內容多有重復，可能導致不同的評價單位多次對同一利益相關方進行調查，雖然調點不完全一致，但完全可以合并成一次調查。社會評價包含社會穩定風險方面的內容，社會評價要求對可能影響項目的各種社會因素進行識別和排序，選擇影響面大、持續時間長，并容易導致較大矛盾的社會因素進行預測，分析可能出現這種風險的社會環境和條件，這與社會穩定風險評價中的風險識別、風險估計內容是相同的，關于社會穩定風險評價及評估方面的內容可與社會評價的相關內容合并。主，站場、閥室等永久占地少，以西氣東輸二線為例，永久用地約為30萬平方米/1000千米，分別是鐵路、公路項目的1/1000和1/3000；5）油氣管道一般繞開城鎮規劃區和人口密集區，采用埋地敷設，管道沿線地表建（構）筑物少，不涉及大規模征地拆遷和移民安置，僅涉及臨時用地的補償；6）油氣管道運行中幾乎不產生污染物，存在的社會穩定風險相比核電站、化工廠、煉油廠、燃煤電廠等項目小得多；7）油氣管道項目在規劃、設計、施工、運行等階段都嚴格遵守國家相關標準規范和法律法規，不存在違法建設的情況。

2.3建議取消或合并油氣管道項目社會穩定風險分析及評估

雖然油氣管道是國家重大的建設項目，但是鑒于以上建設和運營特點，我國油氣管道項目建設存在的社會穩定風險相比其他行業的項目小得多，因此，建議取消或合并油氣管道項目社會穩定風險分析及評估的相關工作。2.3.1油氣管道項目社會穩定風險等級低油氣管道項目報國家發展和改革委員會核準時，需要取得管道途經各?。▍^、市）規劃選址意見、國土資源部的用地預審、國家環保部的環境影響評價審批意見和國家發展和改革委員會資源節約與環境保護司的節能評估審查意見，這些文件的取得均有相關法律法規約束，涉及群眾切身利益、可能帶來社會穩定的問題，也都要求公示、聽證或征求相關方面的意見，并提出問題的解決和防范措施，因此能夠確保項目的合法性、合理性和可行性。在項目設計和施工過程中，系統的安全與可靠性貫穿工程設計與施工各階段，國家和地方也都有相關標準規范對企業的施工組織和管理進行約束，施工途經的市（縣）政府也都要求企業按標準及時足額發放土地征用和補償款后才可以動工。在管道運行過程中，管道運營企業嚴格按照《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》等相關法律要求，做好巡檢、檢測和維修，做好突發事件應急預案。從往年的經驗看，企地聯手完全可以及時有效地處理油氣管道項目引起的突發社會穩定問題，油氣管道項目的社會穩定風險等級低。2.3.2現有的評價體系能夠承擔社會穩定風險評價任務現有的投資項目評價包括財務評價、經濟評價、環境影響評價、社會影響評價、社會評價等。隨著投資項目評價方法的創新和進步，評價指標和過程從單一的技術、財務評價到環境影響評價，從單一的價值判斷到綜合的價值判斷，從單向性的社會影響評價方法到雙向性的社會評價方法，從單一的物質投入產出關系的分析到復雜的社會風險的分析。1）財務評價通過計算項目的直接效益和費用，強調項目的財務可行性，追求項目收益最大化。主要評價指標為財務內部收益率（FIRR）、投資回收期、財務凈現值（FNPV）、投資利潤率等。2）經濟評價是計算直接和間接效益和費用，追求項目對國民經濟的凈貢獻、項目的經濟合理性。主要評價指標為經濟內部收益率（EIRR）、經濟凈現值（ENPV）、費用效益比。3）環境影響評價按照《中華人民共和國環境影響評價法》要求，分析項目對自然環境的破壞程度，強調經濟建設與環境保護相結合，詳細說明各項環境指標，污染物排放及污染治理措施。4）社會影響評價分析項目建設對社會的影響、項目產生的社會效益，強調項目對社會發展的貢獻和影響，主要評價指標為人口變化、就業、收入分配、住房、教育、基礎設施等影響指標。5）社會評價分析項目建設與外部社會環境間的互適性、社會風險、可行性、持續性、可接受程度等，通過分析項目涉及的各種社會因素，評價項目的社會可行性，提出項目與當地社會協調關系，規避社會風險，促進項目順利實施，保持社會穩定的方案。社會穩定風險評價分析的編寫內容包括編制依據、風險調查、風險識別、風險估計、風險防范和化解措施、落實措施后的預期風險等級、風險分析結論等。社會穩定風險評價中風險調查的程序、范圍及部分調查內容與環境影響評價、社會影響評價和社會評價的內容多有重復，可能導致不同的評價單位多次對同一利益相關方進行調查，雖然調點不完全一致，但完全可以合并成一次調查。社會評價包含社會穩定風險方面的內容，社會評價要求對可能影響項目的各種社會因素進行識別和排序，選擇影響面大、持續時間長，并容易導致較大矛盾的社會因素進行預測，分析可能出現這種風險的社會環境和條件，這與社會穩定風險評價中的風險識別、風險估計內容是相同的，關于社會穩定風險評價及評估方面的內容可與社會評價的相關內容合并。2.3.3油氣管道項目單獨進行社會穩定風險分析及評估的投入高油氣管道項目最突出的特點是它屬于線性工程，一般需要穿過多個?。▍^、市）、市（州）、縣（區），項目所在地政府或其有關部門的層級和數量非常多，面對各地不同的風險評判標準和指標體系，按國家發展和改革委員會的要求，逐級、逐縣開展社會穩定風險評估將耗費大量時間，導致完成社會穩定評估的時間無法控制，也需要大量的費用支持，增加油氣管道項目建設投資。以西氣東輸二線為例，工程西起新疆霍爾果斯口岸，南至廣州，干線途經新疆、甘肅、寧夏、陜西、河南、湖北、江西、湖南、廣東、廣西等10個省區，干線加八條支線總長9100千米，項目辦理規劃選址、用地預審等核準附件涉及沿途190個縣、70個市、14個省，共辦理蓋章批文及材料2000余件，組織會議200余次，前后歷時4年。再如西氣東輸三線，沿途穿越10個省區、46個市（州）、106個縣（區、市），辦理各項核準也同樣耗費大量時間和成本。2.3.4國家行政審批、投資體制改革支持取消或合并相關評價2014年12月10日，國務院辦公廳發文要求精簡前置審批，只保留規劃選址、用地預審（用海預審）兩項前置審批，對重特大項目將環境影響評價（海洋環境影響評價）審批作為前置條件。對于在同一階段同一部門實施的多個審批事項予以整合，“一次受理、一并辦理”。建立縱橫聯動協管體系，將工作重心從事前審批轉向事中事后監管。隨后國家發展和改革委員會、中央機構編制委員會辦公室發文要求一律不得將企業經營自主權事項作為企業投資項目核準前置條件。據此，建議把社會穩定風險評價與環境影響評價、社會影響評價和社會評價合并，由國務院主管部門一次受理，并由國務院主管部門協調相關部門一并辦理。社會穩定風險評價是黨和政府堅持科學發展觀，堅持以人為本而提出的要求，社會穩定風險評估能有效規避、預防、控制重大事項實施過程中可能產生的社會穩定風險，更好地確保重大項目順利實施。由于油氣管道項目社會穩定風險等級低，現有的投資項目評價方法體系能夠承擔社會穩定風險評價任務，油氣管道項目單獨進行社會穩定風險分析及評估的投入高，增加油氣管道項目的建設投資，隨著深化投資體制改革的進行，國務院分批取消了多項行政審批，因此建議取消油氣管道項目的社會穩定風險評估，或者將其與現有的環境影響評價、社會影響評價、社會評價等合并。

作者:眭峰 艾勇 郭彩霞 單位:中國石油規劃總院

參考文獻：

[1]國務院.國務院關于投資體制改革的決定（國發〔2004〕20號）[S].2004-07-26.

[2]國家發展和改革委員會.國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法（發改投資〔2012〕2492號）[S].2012-08-16.

[3]國家發展和改革委員會辦公廳.國家發展改革委辦公廳關于印發重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）的通知（發改辦投資〔2013〕428號）[S].2013-02-17.