產業扶貧利益連接機制研究

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摘要：著重于對政府的善治研究，以河池市扶貧實踐為例，在理清各大利益主體之間關系，明確產業扶貧要義的基礎上，分別從政府、龍頭企業、貧困農戶三大主體層面剖析如何推動產業扶貧利益連接機制建設，論述產業扶貧組織模式的綜合運用，并明確解決產權關系與構建決策機制是完善產業扶貧利益連接共享機制的重要步驟。

關鍵詞：產業扶貧；利益連接機制；善治；河池市

黨的十八屆五中全會以來，脫貧攻堅被擺在全黨戰略位置加以推進。當前，脫貧工作已經進入攻堅拔寨的決戰沖刺階段，如何推進精準扶貧、實現精準脫貧，是擺在黨和國家面前的頭等大事。實踐證明，產業扶貧是推進精準扶貧、精準脫貧的關鍵抓手，是脫貧攻堅、全面建成小康社會的必由之路。近年來，廣西河池市各縣（市）積極探索創新產業扶貧利益連接機制和模式，采取各種形式進行試點示范，取得可喜成效，為產業扶貧利益連接共享機制的理論研究提供了充分的實踐依據和豐富的理論素材。本次研究選擇產業扶貧的治理主體為切入口，綜合政府、企業組織和貧困農戶等幾大治理主體，并凸顯地方政府的治理理念和具體措施。本研究主要從行政管理的角度出發，交叉運用管理學、政治學、產業經濟學等多學科知識，以河池市為例進行產業扶貧視域下利益連接機制研究，總結提煉在市政府主導下河池市在利益連接共享機制創新的成功做法和經驗，進而上升到一定理論高度，期冀對扶貧脫貧事業起到有益啟示。

1產業扶貧與善治內涵

龔曉寬對產業化扶貧作出如下解讀：把農產品作為發展的原材料，把加工或者銷售的企業作為發展的龍頭，將科技作為發展的重要支撐，將市場經濟作為發展導向，打造帶著地方特色的拳頭產品，進而形成支柱產業，建設發展生產基地，借此緊密團結廣大農戶，實現脫貧。通過產業扶貧，政府、農戶和龍頭企業幾個主體之間形成利益共同體，共同肩負責任和享有利益，所帶來的成效呈現三贏：對政府而言，提升組織策劃、執行落地的能力，增強民眾滿意度；對龍頭企業而言，幫助其創收盈利；農戶脫貧致富，提高收入。借由利益共同體關系所衍生與發揮效力的利益連接機制，其重要性可見一斑。善治的含義可解讀為，政府應努力滿足公民的增長需求，高效率并且高效用地實現共同目標。善治的一個重要目標，即是構建政府、企業和公民社會之間的互動網絡。善治要求政府在其中發揮重要作用，創建有利于公民社會健康發展的環境。尤其從相對微觀層面而言，善治要求政府既要體現多數人利益，更要體現社會弱勢群體與貧困群體的利益。因此，善治理論從本質上契合脫貧事業，適宜應用于產業扶貧，與實踐相結合進行指導與推廣。綜觀善治過程，地方政府發揮極其重要的作用。在產業扶貧上，政府應當把握好干預的尺度和方法方式，積極發揮市場的主導作用。在脫貧攻堅過程中，同時充當“運動員”與“裁判員”是行不通的，這兩個角色與職責應當剝離開來，將扶貧開發的行政行為轉變為脫貧致富的市場行為，使各方資源在傳遞中發揮最大效益，與企業和民眾這兩大主體之間構建起有益的互動網絡。此外，利益相關群體的參與，以及完善的法律司法框架，也都是善治的重要構成要素。

2發展產業扶貧利益連接機制的建議與對策

首先理清利益主體間關系，接著分別從政府、龍頭企業、農戶三大主體層面分析，進而剖析產業扶貧組織模式，結合河池市實踐，剖析產業扶貧利益連接機制如何更好地發展。

2．1理清各個利益主體之間關系，明確產業扶貧要義

2．1．1更新參與主體利益觀念，發揮市場作用運用好市場規律，發揮市場的主導作用。要堅持以市場為導向，充分發揮市場在資源配置中的決定作用，以產權為基礎，采取交易額返利和股權分紅相結合的利益分配機制，充分調動各市場要素的積極性，從而真正將政府的扶貧意志貫徹融合進各類市場主體，轉化落地為實實在在的扶貧脫貧行動。2．1．2推動主體間發展均衡關系，強化利益連接強化利益連接。將脫貧對象通過市場主體同大市場連接起來，強化造血功能，實現可持續發展。試點推廣貴州“五金”產業扶貧機制，即貧困戶通過土地流轉得租金、基地就業得薪金、委托經營得酬金、超產提成得獎金、訂單生產得訂金，增強其自身發展內生動力，杜絕脫貧后再次返貧。2．1．3構建完善透明的扶貧資金監管體系當前，財政專項扶貧資金管理體系存在制度與人為等方面存在一定程度的缺陷。比如一些地方出現合作社假借貧困戶名義套取財政專項扶貧資金的情況，在使用扶貧資金的同時并未承擔相應的扶貧責任義務，相當程度影響到公平公正以及扶貧事業健康發展。因此，完善扶貧資金監管體系機制勢在必行。通過建立透明的扶貧資金監管體系，嚴格實行“誰審批誰負責”、“誰使用誰負責”的管理原則，項目審批人對所審批的項目資金負有跟蹤問效責任，資金使用人負有依法依規使用資金的直接責任，以此實現機制上對扶貧事業落在實處的保障。

2．2深入探索政府管理方式，完善合法權益保障機制

2．2．1政府層層推進河池市政府充分發揮三個層級政府的推動作用，做好頂層設計并強有力執行，在實踐過程中調動各方力量，及時發現并解決問題，形成“1＋1＋1＞3”的合力。在市級政府層面，主抓產業扶貧的統籌推進，強化溝通協調。由市級政府根據實際情況統籌安排產業布局，充分調動教育、發改、交通、水利、農業、林業、國土等職能部門積極性，形成協作聯動、密切配合的工作局面。在縣級政府層面，做好規劃實施。由縣級政府緊緊圍繞區域定位和脫貧目標，立足自身優勢資源，加快推進扶貧規劃實施，確保扶貧項目落地生根。再具體深入便是鄉級政府層面。作為政策、規劃的執行者，鄉級政府具體發動落實。根據貧困戶實際情況，幫助其理清發展思路，制定具體脫貧計劃，發展扶貧產業。重點在于充分調動貧困群眾的積極性，發動廣大群眾，投入到事關群眾切身利益的各項“到村到戶”行動當中，包括基礎設施、農村危房改造、扶貧生態移民、產業扶持、教育培訓與結對幫扶等多方面“到村到戶”行動，從而有力推動脫貧開發由干預式向參與式轉變。2．2．2加快配套政策改革制定出臺相關的支持政策。在有條件的情況下，在省（自治區）級層面制訂出臺有針對性的規范指導文件，不僅有利于營造良好的法律法規環境，使得扶貧事業有規可循，更利于增大增強扶持力度，為專業組織的發展提供良好的政策環境。2．2．3加大金融對扶貧開發支持力度進一步增強在金融方面，對扶貧開發事業的支持力度。充分利用廣西作為政策性金融扶貧實驗示范區的政策利好，探索推廣金融扶貧“田東模式”，加大對合作社融資支持力度，降低農民貸款門檻，有效解決發展致富產業資金不足問題。

2．3堅持做強做大龍頭企業，發揮帶動作用

作為扶貧產業的一大主體，龍頭企業起著重要的帶動作用。首先，厘清產權關系。充分尊重龍頭企業、合作組織和專業大戶的市場主體地位，著力厘清合作組織本身和合作組織內部的產權關系，區分不同的利益主體，明確利益邊界，確保其產權的合法性。其次，強化要素保障，充分調動龍頭企業的積極性。在堅持按勞分配的同時，確保各生產要素在利益分割中的合理比例。在此還需要提及硬性約束的重要性，以此有效監管龍頭企業出實效。通過簽署協議，明確龍頭企業的具體脫貧任務，強化市場主體對脫貧攻堅的硬性約束，切實做到真扶貧、扶真貧、真脫貧。

2．4發揮干部群眾能動作用，增強主體意識

廣大群眾是扶貧事業的主體。干部們作為群眾的一部分，從群眾中來，到群眾中去，更要起到旗幟和標桿作用，帶領群眾積極發揮主觀能動性，多管齊下，形成合力。在政策宣傳方面，以深入開展“三嚴三實”專題教育活動為契機，深入貧困村開展調研、召開現場辦公會，對扶貧政策進行廣泛宣傳，使精準扶貧政策家喻戶曉。在發展模式方面，豐富群眾在扶貧事業當中的參與形式，包括采用土地入股、存量折股以及增量配股等，力求把各獨立的資源要素所綜合盤活，推行“資源變股權、資金變股金、農民變股民”改革，從而顯現資源疊加效應。再具體到項目安排與資金撥付方面，采取群眾參與式管理的做法，由群眾決策具體項目、投資方向、實施方式，充分調動其積極性。進而采取扶貧資金獎補的撥付方式，引導群眾主動投資，最大限度發揮扶貧專項資金的效益。

2．5創新運用產業扶貧組織模式，切實推動脫貧

產業化扶貧模式主要有公司帶動型、基地帶動型、合作組織帶動型、優勢產業帶動型和鄉村旅游五種模式。河池市綜合多種產業扶貧模式，尤其在如何創新“政府扶龍頭—龍頭建基地—基地連農戶”的產業扶貧體系，將“扶持到戶”轉變為“效益到戶”這一脫貧攻堅必須攻克的重要課題上取得突破，促進市場主體和貧困農戶實現雙贏。立足本地挖掘資源，發展地方特色產品與產業建立的優勢產業帶動型，是貫穿河池市產業扶貧的重要模式。以環江縣為例，它依托特色優勢資源，推行“公司＋基地＋貧困戶”模式，啟動實施產業發展與開發扶貧“8310”工程，推動林業、香豬、菜牛、核桃、中草藥、桑蠶、糖料蔗、特色水果等八大特色產業的發展。實現扶貧產業對貧困戶的全覆蓋，有效拓寬了貧困群眾的增收渠道。2015年，該縣實現脫貧1．6萬人。羅城仫佬族自治縣采取以龍頭企業為主力，結合資源開發與商品基地建設，培植優勢產品的做法，2015年該縣農村居民人均純收入5793元，增長16．89％，全縣1．7萬人脫掉貧困帽子。羅城縣立足本地資源，依托中天領御、鳳糖集團、寶玉制絲等當地龍頭企業，采取“公司＋基地＋合作社＋農戶”的模式，大力發展核桃、毛葡萄、糖料蔗、桑蠶等特色產業。2015年，全縣核桃總面積達8．81萬畝，毛葡萄7．5萬畝，“雙高”糖料蔗基地5303畝，桑園總面積達5．9萬畝，“W•默科特”、沃柑等優質特色柑橘水果產業6060畝，產值達4億元。在單種產業扶貧模式基礎上，河池市加入更多環節和要素，探索政府、龍頭企業和貧困農戶之間互動合作的方法方式，進一步豐富扶貧利益連接機制建設。以南丹縣為例。南丹縣創新工作模式，注重政策引導，鼓勵和支持貧困戶參與能人（大戶）專業合作經濟組織，推行“企業（合作社）＋基地＋農戶”的產業扶貧模式。該模式有利于調動農戶主體意識，把分散式經營充分聯結起來，形成相當規模。2015年，南丹縣共引導81名經營業主、經濟能人依法開展土地流轉近4萬畝，進行農業連片開發，新增農民專業合作社57個、家庭農場10個。重點打造拳頭產品也是南丹縣扶貧工作一大亮點。根據當地自然環境特性，南丹選擇獼猴桃這種農產品，全縣種植達1．2萬畝，成為廣西最大的獼猴桃種植縣。

3完善產業扶貧利益機制需注意的問題

完善產業扶貧利益連接共享機制，核心在于健全農民合作組織，關鍵在于推行利益分配共享。河池市政府經具體實踐，總結出產業扶貧利益機制運行過程中存在的兩個主要問題———明晰踐行產權關系與決策機制，明確利益歸屬。對這些問題的重視與解決，將有效提高扶貧決策的科學性，利于貧困農戶內生動力的增強。首先，農民合作組織產權關系需要明晰。一方面，合作社本身作為法人，其財產權沒有得到有效認可。很多合作社成立之初，為了便于取得社員信任和開展業務，采取掛靠在有關部門的做法，以社團名義在工商部門登記，甚至有些組織沒有進行登記。這便造成了產權不明確的問題，對合作社的生產經營、性質認定和享受國家扶持政策帶來困難，也存在資產被掛靠單位平調的可能。另一方面，作為合作社的成員，其個人產權不明晰。隨著合作社的不斷發展、會員的不斷增多、國家扶持資金的加大、盈利水平的提升，其成員個人之間、普通會員與依托投資主體之間的產權邊界愈發模糊，常常會出現龍頭企業、致富能人等投資主體侵蝕集體產權及收益的情況。此外，農民合作組織內部應形成社員民主控制的決策機制。合作社的經營運轉主要依靠外來力量投資，龍頭企業、種養大戶、致富能人在合作社中擁有絕對的領導權。普通農戶由于投資少，在組織中屬于從屬地位。換言之，普通農戶的權益容易受到侵害。因此，形成并運行社員民主控制的決策機制是必要的，保障普通農戶合法權益，保護其生產發展積極性。

作者:顧佩璇 吳鐵華 單位:廣西大學新聞傳播學院 中共河池市委黨校

參考文獻

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