海北藏族自治州旅游業發展研究

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摘要:基于全域旅游的發展理念，以青海省海北藏族自治州(下簡稱“海北州”)的旅游業發展為例，在綜合歸納和分析海北州旅游業發展的重要條件、存在的問題的基礎上，閱讀相關文獻資料，收集并分析統計數據，同時結合實地調研所得，認為海北州旅游業發展存在以下問題:對全域旅游理念理解不深入，全域旅游下的體制機制不健全，政策保障不到位，公共服務體系不完善，創新示范的動能不足。針對各項問題提出可供參考的對策與意見。

關鍵詞:全域旅游;海北藏族自治州;對策與意見

“全域旅游”作為一個新的概念，最早見諸知網的期刊文獻庫是在2011年大連市關于全域城市化建設的規劃之中，以此為起點，各界學者對于全域旅游的研究不斷深入，內容得以不斷拓展，政府部門也開始將其納入到推動區域經濟發展的軌道上來。2015年8月原國家旅游局下發了《關于開展“國家全域旅游示范區”創建工作的通知》，全域旅游開始由理念走向實踐。海北藏族自治州(以下簡稱“海北州”)因自然和人文旅游資源稟賦高，旅游業發展起步較早，水平較高，成為重要的旅游目的地。2016年，原國家旅游局先后兩個批次公布了國家全域旅游示范區創建名錄，共計500個。海北州祁連縣、海北州先后兩個批次分別入選。2017年3月5日，在全國人大五次會議上，“全域旅游”被首次寫入政府工作報告。2019年9月25日，文化和旅游部在其官網上公布了首批71個國家全域旅游示范區名單，海北州祁連縣成為青海省唯一驗收合格的示范區創建單位。全域旅游作為一種帶動、促進區域經濟社會協調、綠色發展的新理念、新模式，跳出了傳統旅游的各種限制和發展的壁壘，將區域作為完整的旅游目的地進行打造［1］，對于地方旅游業的可持續發展、經濟社會的轉型升級、人民美好生活的保障具有重大戰略性指導作用。海北州全域旅游的發展對于民族地區旅游的發展具有一定的借鑒意義。因此，本研究以海北州全域旅游發展為對象，總結海北全域旅游發展中的優秀做法和存在的問題，在此基礎上提出合理的發展對策和建議。

1海北州發展全域旅游的重要條件

1．1深厚的旅游業發展基礎。海北州地處青藏高原東北部，全州東西長413．45公里，南北寬261．41公里［2］，地域面積遼闊，自然地理條件比較復雜;同時海北州又是一個多民族聚居地區，各民族文化在歷史的長河中相互交融充分保留其個性，在漫長的歷史歲月里塑造了獨具海北州特色的自然和人文旅游資源。截至2018年底，全州開放運營的景點有30個，其中4A級景區4家，全國特色景觀名鎮2個［3］，已形成有浪漫海北、河清海晏、藏城剛察、花好門源、天境祁連等海北州旅游業發展的知名旅游品牌，青海湖沙島、原子城紀念館、門源油菜花海、卓爾山等為國內外知名的旅游景區。全州以2016年成功入圍國家級全域旅游創建示范區名單為契機，圍繞全域旅游成立領導小組，出臺了一系列的制度來保障全域旅游示范區的建設，優化基礎設施，不斷提高服務水平，積極鼓勵并推動以旅游業為主的各產業融合發展，短短三年的時間里海北州的旅游業發展取得了長足的進步。2016—2018年，接待旅游人次年增長率保持在15%以上，旅游總收入年增長率保持在20%以上，其中2018年全州接待旅游人數1000萬人次，實現旅游總收入33．65億元，同比分別增長16%、26．4%［4］，再創歷史新高，旅游業發展勢頭迅猛。1．2國家政策指引和戰略機遇。2015年9月，原國家旅游局下發《關于開展“國家全域旅游示范區”創建工作通知》，正式對外界宣告“國家全域旅游示范區”創建工作的開始。其后的一年時間里，祁連縣、海北州先后分別入圍兩批國家全域旅游示范區創建名單。2019年9月25日，文化和旅游部在其官網上公布了首批全域旅游示范區名單，祁連縣順利入圍。4年時間里，全域旅游從提出到首批示范區名單的出爐，凝結了黨和國家領導集體的智慧。海北州理應順勢而為，以祁連縣全域旅游建設經驗為主導，走全域旅游發展道路，加快實現從傳統景點游模式向全域旅游模式的深刻轉變，從而更加積極有效地融入全域旅游發展的大潮中。全域旅游下的旅游業發展具有較強的綜合帶動能力，在推進國家重大戰略實施方面具有得天獨厚的優勢和作用。全域旅游+鄉村振興，積極推動旅游業與鄉村農業的深度融合發展，促進貧困人口就業，開展旅游精準扶貧。全域旅游+“五大發展理念”(創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念)為推動我國旅游業取得更大發展提供了理論指引［5］。1．3旅游業轉型升級的必然要求。隨著當前大眾旅游、休閑度假旅游時代的到來，散客游、定制游正逐步取代傳統的跟團游模式，旅游者的活動范圍日益擴大，個性化特征不斷增強［6］，旅游業的發展正經歷著深刻的變革，迫切需要新的理念、新的方法來指導推進旅游業的轉型升級。以海北州為例，當前旅游業的發展還有諸多問題亟需解決。日益旺盛且多元化的旅游需求同旅游供給體系不完善不健全之間的矛盾，是阻礙海北州旅游業持續向前發展的主要矛盾。為了解決這一矛盾，必須深刻學習并落實好國務院印發的《關于促進全域旅游發展的指導意見》，加快推動旅游業轉型升級、提質增效，全面優化旅游發展環境，以全域旅游的理念來指導海北州旅游業的轉型升級。鼓勵并引導旅游業與其他相關產業的融合發展，發揮旅游業的乘數效應，打破資源配置的壁壘，積極推動農業、工業、房地產業、建筑業、會展業、林業等與旅游業在產品打造上的價值解構和產業鏈的重構，塑造出多元化、休閑化、生態化、品質化的旅游產品。著力推動旅游業從門票經濟向產業經濟轉變［7］，使旅游收入由對門票的路徑依賴轉變為更深層次地依靠二次消費和衣食住行等綜合性消費轉化，進而有效提升旅游產品的附加值。

2海北州發展全域旅游存在的問題

2．1全域旅游理念理解有誤區。全域旅游是以旅游業為地方發展的主導產業，具有可持續發展的潛力和特征，是全域景區化標準建設的旅游，是因地制宜的旅游［8］。全域景區化標準，不是全域建景區［9］。海北州當前對全域旅游空間發展格局的認識存在一定的偏差，將旅游資源開發的重點放在了景區景點數量的增加上。殊不知，全域景區化指的并不是全域建景區景點，而是全域應按照景區的標準來配置各種資源、要素、服務，讓旅游者在旅游目的地的各個空間范圍內都能夠欣賞美景、享受服務、獲得體驗。2．2全域旅游下的體制機制不健全。全域旅游理念下，旅游業作為地方經濟的主導產業，其發展不再是旅游主管部門的“獨角戲”，各政府部門都參與其中，相互協調配合，社會各界積極參與共謀旅游大業，這是新形勢下的必然要求［10］。自2016年入選國家級全域旅游示范區創建名單以來，海北州組建由州委書記擔任組長的全域旅游示范區工作領導小組，圍繞《海北州全域旅游規劃》制定了一系列的配套制度。但從地方來看，除祁連縣以外，各縣地方部門對于旅游部門的支持力度還遠遠不夠，相關合作大多是基于行政安排所做出的，未建立起一套目標一致、溝通有效、責權明晰的協調工作機制。其次，在旅游綜合管理上，旅游主管部門與各相關部門的聯合執法力度不大，涉及領域有限，主要還是以旅游主管部門的自主管理為主，同時社會各界參與旅游綜合治理的積極性不夠高，行業組織和社會民眾普遍缺乏主人翁意識。2．3政策保障不到位。全域旅游規劃是地方經濟發展的總體規劃，具有全局性的引領帶動作用［11］。當前，海北州以及其下轄的四個縣均已制定有本行政區域內的全域旅游規劃。但從實際效果來看，部分縣級政府所制定的本行政區域內的全域旅游規劃所起到的作用仍僅相當于地方旅游業發展的專項規劃，缺乏和國土空間規劃、城市生態規劃、城市綜合交通規劃等規劃的融合;旅游企業準入門檻過高，中小旅游企業籌融資困難，相關金融機構對于旅游企業的信任度不高，政府方面給予的財政專項支持不夠;旅游業用地與國家的土地政策相沖突，項目實施困難，旅游企業投資信心受挫?？傊?，政府與社會各界對于全域旅游規劃的支持力度還遠遠不夠。2．4公共服務體系不完善。當前階段，“散客化”旅游趨勢不斷增強，旅游者在旅游活動中的自主性、靈活性特征日益顯現。以海北州自駕游和休閑游為例，這類群體對于旅游公共服務體系的依賴程度相對較高，旅游體驗在很大程度上也取決于服務體系的完善程度。一般來說，旅游公共服務體系包括五個方面的內容:旅游公共交通服務、旅游公共信息服務、旅游公共安全服務、旅游公共救濟服務、旅游公共環境服務［12］。當前，海北州旅游公共交通服務和旅游公共信息服務尚處于發展階段，集中體現為未在核心的交通網絡節點建有旅游集散中心，因此也未能形成多層級旅游集散網絡，集散能力較弱。作為青海省自駕旅游示范區的一部分，自駕游營地的建成數量以及自駕線路上的交通指示牌、導覽圖較少，無法有效為自駕游群體提供游覽過程中的便利。景區內的旅游公共巴士、公共自行車體系尚未建立，大大降低了旅游者在景區內的游覽效率和旅游觀光體驗。除祁連縣部分景區以外，智慧旅游信息化平臺尚未全方位搭建完成。一方面，旅游者難以在旅游活動開展的過程中通過客戶端即時地獲取到與景區相關的各種信息，加劇了信息不對稱情況的發生;另一方面，旅游景區管理者也很難即時掌握旅游者在游覽過程中所發生的一系列情況，降低了管理的效率，增加了信息交換的成本。2．5創新示范動能不足。全域旅游的理念和發展模式對于旅游業發展提出了新的更高的要求，傳統的旅游體制機制建設已經難以滿足全域旅游下出現的新局面新趨勢。海北州必須通過新一輪的體制機制的創新設計，來理順旅游部門和其他部門的關系，加強旅游業與其他行業的緊密合作，從而實現新時期下海北州旅游業的跨越式發展。一個良好的運行體制機制，需要強大的國家及地方政策做保障。全域旅游作為我國經濟發展進入新常態時期所提出的重大發展理念，國家層面已經給予了相當程度的重視，海北州及各級地方政府應當順勢而為、銳意進取，在認真研讀國家關于推進全域旅游的各項政策方針的基礎上，完善創新政策保障設計，為全域旅游發展提供新動能。

3對策與意見

3．1深化全域旅游發展理念，突出海北州特色。旅游業的發展是有規律的，在落實全域旅游發展理念的過程中則更是要充分認識規律、把握規律，依靠規律來為海北州全域旅游的發展指明正確的方向［13］。海北州作為多民族地區、生態環境脆弱區，在旅游資源的構成和分布上有著自身的特點，因此，在旅游開發的過程中尤其是要加強對生態環境保護前提下再開發的認知，強化對各民族文化傳統、民風民俗的認知，強化對旅游發展門檻的認知，而不是盲目建景區、興基建，重數量而輕質量。努力做到“四個適宜”———因勢制宜、因時制宜、因市制宜、因地制宜［13］。創新規劃理念，打造真正擁有海北州文化內涵和個性特征的旅游品牌形象，突出多民族文化、高原生態旅游的特點，引領海北州旅游向多元化、休閑化、生態化、品質化方向發展。發展具有海北州特色的旅游，發展海北州能做的旅游，發展海北州適合的旅游。3．2創新體制機制建設，全域共建共享。首先，完善全域旅游的領導工作機制。在原有的全域旅游示范區創建工作領導小組的基礎上，積極推進縣、鄉鎮、街道的三級全域旅游創建辦公室建設，增崗增編，引進專業的旅游管理人才來指導全域旅游工作的開展;同時采取一系列的優惠和補貼政策，優先解決住房等生計問題，讓他們住在海北，吃在海北，心里有海北，真正成為“海北人”。其次，建立溝通有效、責權明晰的綜合協調機制。由地方各級政府牽頭，以旅游管理部門為核心，推動交通、城建、林業、土地、工商、公安等各部門聯合組成的“全域旅游融合發展辦公室”，以各部門主要負責人為主要成員，在對涉及到各部門相關利益的重大決議或事項深入交換意見的基礎上，明確各職能部門的相關責任和義務，統籌協調海北州旅游業發展中遇到的各類問題。再次，建立全員參與、共建共享的旅游綜合治理機制。各縣級人民政府下設旅游警察大隊、旅游市場監管大隊和旅游巡回法庭保證執法的力度和效度，針對各種私自圈地經營和拉客宰客等嚴重破壞旅游市場秩序的行為進行有效的整治和打擊;積極鼓勵各類旅游企業自發組建并廣泛參與的旅游行業協會的建立，并在此基礎上推動旅游行業自律體系的不斷完善;充分保障社區居民的知情權、參與權和利益分配權，增強社區居民的主人翁意識，建立健全社區居民與各級人民政府的長效對話交流機制，認真聽取并接納來自民間的聲音，因人制宜、因崗制宜地推動社區居民參與到地區旅游業發展的進程中去，并使其從中獲得一定的利益回報。3．3以創新示范為動力，落實落嚴全域旅游的政策保障。海北州及各級政府應當深刻學習祁連縣全域旅游示范區的創建工作，以祁連經驗為先導，高度重視旅游業地位，以政策性文件的形式，確立旅游業在本行政區內的主導性地位;以全域旅游規劃作為地方城市發展規劃，確立起全域旅游規劃在本行政區內的領導核心地位，積極引導全域旅游規劃與國土空間規劃、生態保護紅線等國家重大規劃和制度的相適應、相承接，推動地方城市生態規劃、綜合交通規劃、環境保護規劃等與全域旅游規劃的相融合、相協調，明確界定旅游業發展的主體空間范圍，進行合理有效的土地規劃。建立旅游項目庫，對符合海北州全域旅游規劃的重點旅游項目、優勢旅游項目給予一定政策和資源上的扶持，積極鼓勵民間資本流入旅游市場，放寬金融機構對旅游中小企業的籌融資條件，引導各種金融理財產品與旅游投資收益的創新性結合，拓寬旅游企業的投融資渠道，充分發揮金融資本的杠桿效應，開通文旅產業的信貸“綠色通道”。加強對旅游專項人才的引進，建立并完善好旅游人才專項引進機制，設立一定的服務期限條件，對于達到特定條件的高層次人才，可給予一定的住房和薪資補貼上的政策性優惠和保障;同時，應當就在崗人員的繼續教育問題取得省內高等院校的支持并與之合作，定期開展在崗人員的職業技能培訓，有計劃、有安排地從高等院校招納旅游專業技術型人才。3．4增強服務意識，完善全域旅游的公共服務體系。海北州全域旅游公共服務體系的打造一定要順應當前旅游業發展的新趨勢、新導向，為當地居民和游客提供便利。創新旅游服務意識，以全域旅游的理念指導旅游公共服務體系的建設，為旅游者提供全過程、全時段的高品質服務。第一，優化公共交通服務功能。在深入考察各地區位因素、自然地理條件、經濟社會發展狀況的基礎上，聯合交通、城建、土地等相關部門，規劃建設由州、縣、景區的三級旅游集散服務中心，既能讓游客“進的來，出得去”，又能讓游客體驗到從旅游信息咨詢、門票預訂到自助線路組合等的全方位服務。依托海北州良好的自然生態景觀，打造獨具海北州特色的自駕游風景道，完善沿途的交通和旅游標識系統，加強自駕游營地和公路服務區建設，為海北州自駕游群體提供覆蓋全路段自駕游空間服務體系。聯合交通管理部門，推動旅游公交建設，優化各地旅游公交線路的設計和組合，使其能最大限度地發揮連接各景區和鄉鎮的作用，加大資金等要素投入，根據各景區的面積、生態環境承載力、運營需求、游客接待量等的實際情況，對符合條件的、有需求的景區可批準增設旅游觀光巴士并修建休閑自行車道，以此來完善景區內的公共交通服務體系。第二，加快海北州智慧旅游信息化建設。首先，應盡快實現海北州各大旅游景區的無線網絡全覆蓋，確保游客在移動網絡平臺上能及時地獲取和分享相關旅游信息;再者，建設“智慧海北州”，加快推進海北州智慧旅游與互聯網技術的融合，充分推廣祁連經驗，推出海北州旅游服務App，讓游客在游前、游中、游后都能及時地掌握關于海北州旅游的各種相關信息，并開通網上評價和反饋通道，為游客提供全流程、高品質的旅游公共信息服務。加大海北四縣智慧旅游平臺的對接和聯系力度，充分實現信息的共建共享，推動海北州智慧旅游朝著聯動化、綜合化、一體化的方向發展。3．5全方位解放思想，以創新求發展。改革創新是全域旅游建設中不可或缺的重要環節，是推進國家全域旅游工作的關鍵性因素。［14］海北州要想實現全域旅游的發展目標，政府部門需要有所作為，有所創新。海北州政府作為各項全域旅游發展過程中利益相關人的牽頭者，需要從體制機制層面進行一定創新設計，理順各部門之間的利益關系，破除新常態下限制旅游業轉型升級的阻礙，充分尊重和肯定市場在資源配置中的決定性作用。首先，應當聚焦到全域旅游的領導機制創新。2018年原國家旅游局與文化部合并為文化與旅游部為海北州的領導機制創新樹立了榜樣，應當順應國家旅游部門領導體制的改革趨勢，加強文化部門與旅游部門的聯合，改各級旅游部門與文化部門為文化與旅游局、文化與旅游廳等等，從全域旅游發展的大局出發，統籌協調各部門的工作。其次，推動旅游政策保障機制的創新，旅游發展要借助政策的“東風”來全力推進全域旅游。當前，海北州旅游企業數量少，力量弱，需要借助于政府的政策創新來走出發展中遇到的結構性問題。鼓勵并引導金融機構開發各種旅游投融資產品，降低旅游企業在發展過程中遇到的資金融通困難。在嚴格遵守國土空間規劃、守住青海省生態紅線、基本農田用途不改變的前提下，創新旅游土地供給政策，優先保障各類符合土地利用標準的旅游用地。

4結語

全域旅游不僅僅是區域發展旅游業的新理念、新模式，在更深層次上也是引領地方經濟社會協調發展的新動力，特別是對于我國經濟欠發達但旅游資源相對豐富的地區。本文以海北州旅游業發展為例，從全域旅游視角出發，綜合分析并歸納了海北州旅游業發展的現狀和突出問題，在實地調研、文獻分析以及統計數據整理分析的基礎上，給出了一系列的對策和意見:深化全域旅游發展理念，突出海北州特色;創新體制機制建設，全域共建共享;以創新示范為動力，落實落嚴全域旅游的政策保障;增強服務意識，完善全域旅游的公共服務體系;全方位解放思想，以創新求發展。結合上述對策和意見可以看出，海北州作為旅游資源稟賦較高而地區經濟建設相對落后的地區，旅游業發展中存在的主要問題更多在于旅游上層建筑的搭建和相關硬件設施的建設。同時必須指出的是，由于實地調研的時間有限，以及筆者學術功底欠佳，此研究尚有不足之處須進一步完善，所給出對策和意見也僅適用于個別案例地，難以準確而又客觀地以全域旅游的視角概括旅游業發展的路徑。

作者:吳響 單位:青海民族大學