鄉村旅游設施用地供給困境思考

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休閑農業與鄉村旅游一端連著田間地頭，一端連著消費市場，是農民增收致富的有效載體和社會資本投資的熱土，在加快推進農業農村現代化、城鄉融合發展、貧困地區脫貧攻堅等方面發揮著重要的作用。隨著近些年的快速發展，缺少建設用地指標、服務接待設施難以配套逐漸成為制約休閑農業與鄉村旅游發展最重要的環節。特別是在“大棚房”問題清理整治后，農村用地得到了進一步的規范，但如何引導產業發展與用地管理相適用相配套，進而合理合規地配置設施用地，成了繞不開、避不掉，亟待突破的政策瓶頸。

不合理不合規的用地情況普遍存在

休閑農業與鄉村旅游是在城鄉居民鄉村休閑需求日益旺盛的推動下，自下而上逐步發展起來的。作為農村新產業新業態新模式，在發展之初，大部分項目都是自發發展起來的，布局隨意性較大。即便一些項目觸碰了“紅線”、違背了政策，基層組織和社會資本也會想出種種變通的辦法來創造發展空間。在這種可以大膽闖、大膽試的發展態勢下，休閑農業與鄉村旅游迅猛發展，很多項目成了當地繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業。但同時，由于沒有建立起休閑農業與鄉村旅游用地的管理制度，大部分項目在建設前沒有進行過規劃，設施建設的規模與用途缺規范、少標準、弱監管。土地是否適宜建設服務接待設施、是否具備開展服務接待的條件，也沒有開展過可行性論證。在全國集中開展的“大棚房”問題清理整治中，暴露出不少設施用地問題。設施變性開發，牟取違規利益。部分項目衍生出的功能已與休閑農業與鄉村旅游沒有聯系，有的占用公共資源滿足私人利益，將休閑農業開發為私家莊園，有的借低成本用地變性開發為商務會所、大型游樂場、藝術家工作室、家具市場等，甚至出現誰膽大、誰下手快、誰干得猛，誰的項目發展就好的現象。個別項目名為發展觀光休閑，實則占地建設大量違法違規建筑等待拆遷，以“坐地生財”的方式牟取暴利。設施用途改變，開展非農經營。休閑農業與鄉村旅游的很多服務接待設施是由農村的生產生活設施直接轉化而來。一些項目以臨時生產用房、農業附屬設施建設的名義或直接利用設施大棚，改變土地性質和設施用途，違法違規用于經營餐飲、住宿、娛樂等非農經營的，打用地政策的“擦邊球”。更有甚者，直接在農業用地上興建非農設施，破壞了耕地資源。被行業協會認定為星級的休閑農業園區，有不少存在違法違規建設問題，某五星級園區占地面積500畝，建有違法違規建筑近百處。設施建設粗放，造成閑置浪費。不少項目為營造山水田園詩的意境美，將服務接待設施布局在農田間，很難與周邊市政設施相銜接，餐飲住宿產生的生活污水直接排放而污染農田。一些發展較好的項目日接待游客近萬人次，在運營中暴露出交通擁堵、停車難、污水處理能力不足、接待空間有限等一系列問題，同時還影響了當地農民的生產生活，產生負外部效應。在規模上，一些項目參照現代化的商業服務設施建設，設施檔次高、功能齊全，與賓館飯店、度假酒店等風格類似，但由于受工作日和旅游淡季客源少的制約，設施利用率低、長期閑置。

用地政策難以落地的情況客觀存在

國家出臺了支持休閑農業與鄉村旅游發展的宏觀用地政策。2018年中央一號文件要求，預留部分規劃建設用地指標用于單獨選址的農業設施和休閑旅游設施等建設。2020年中央一號文件進一步要求，新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地。省級制定土地利用年度計劃時，應安排至少5%新增建設用地指標保障鄉村重點產業和項目用地。原國土資源部、國家發展改革委于2017年12月印發的《關于深入推進農業供給側結構性改革做好農村產業融合發展用地保障的通知》也明確，鄉（鎮）土地利用總體規劃可以預留少量（不超過5%）規劃建設用地指標，用于零星分散的單獨選址農業設施、鄉村旅游設施等建設。但上述政策難以落實。預留建設用地指標的政策難以落地。辦理建設用地手續實行立項審批制，必須有項目才能配套建設用地，與國家要求的預留用地指標形成悖論，以靈活的方式配套建設用地難以落地。而在立項后，調整規劃、辦理農地轉用、獲取施工許可證的周期長、時間成本高，短則1~2年，長則數年。某休閑農業與鄉村旅游項目2012年簽訂了用地協議，直到2018年底才取得施工許可證。地方政府不愿意將建設用地指標用于發展休閑農業與鄉村旅游。地方政府更傾向于將建設用地用于收益更高、見效更快的項目。休閑農業與鄉村旅游是以農業為基礎的、衍生出具有休閑旅游功能的項目，仍屬于農業，不是旅游景區，與非農產業相比，經濟效益不高，投資回收周期長，在運營初期，大多難以實現盈利。而且，休閑農業與鄉村旅游設施用地普遍按商服用地的類型配置，中小型的項目大多難以按市場價格負擔建設用地。農村土地用途管制規則與產業用地需求不相匹配。休閑農業與鄉村旅游的用地打破了常規的一、二、三產業的用地分類，表現出土地在功能上、空間上的復合，一些設施的建造可以不破壞耕作層、不影響農業種植。但土地用途管制規則認為雖依托農業生產，但實質屬于二、三產業，是建設用地承載的功能，應按建設用地管理。由此，限制了一些簡易的、但富有鄉土特色的農業景觀、農業教育、農業科普等項目的開發。

管疏結合完善設施用地政策

休閑農業與鄉村旅游是基于農業農村的現代服務業。農業農村要素是產品資源，富有體驗性、趣味性、科普性的現代服務是表現形式，設施是將資源轉化為產品的重要載體。因此，設施用地是休閑農業與鄉村旅游發展所必備的要素，對其既不能只“管”不“疏”，以“一刀切”的方式限制發展，也不能只“疏”不“管”,任由土地資源的閑置浪費。需要行業管理部門與用地管理部門協同配合，既要守好農地農用的“紅線”，也要維護好產業發展的需求?？茖W布局發展空間。要在城市總體規劃、鄉村振興戰略規劃的指導下，綜合考慮土地、安全、生態、市政、產業等方面條件，合理確定優先發展空間、限制發展空間、禁止發展空間，探索設定項目開發強度，使休閑農業與鄉村旅游能夠在資源環境可承載的前提下有序、高效、可持續的發展。對于農業比較效益更低的大都市，要在成方連片的耕地周邊配套一定比例的建設用地，用于休閑農業與鄉村旅游設施的建設，鼓勵農業融合發展。既提升了農業的附加價值，又滿足了鄉村休閑的市場需求，更是遏制農地非農化問題的有效途徑。優化用地制度設計。要打通機動建設用地指標落地路徑，突破土地立項審批制度，建立用地供應、監管、評估、收回等機制，增強農村集體建設用地指標的靈活性。依法依規合理確定建設用地的流轉價格，通過組建村集體經濟組織或鎮聯營公司等方式，建立農村集體與社會資本的合作聯營機制，讓農民分享建設用地帶來的土地增值收益。進一步優化辦理農用地轉用程序，不同部門間的審批由串聯辦理改為并聯辦理，簡化村莊規劃調整流程，明確辦理時限。保障設施用地供給。一是落實預留用地指標政策。對于休閑農業與鄉村旅游發展的重點區域,要在鄉鎮、村莊規劃中預留一定比例建設用地機動指標,專門用于保障農村新產業新業態用地需求,并要強化落實用地政策的考核，將其列入鄉村振興戰略實績考核內容。二是用好農村土地綜合整治。土地整治是實現面積有限的土地資源滿足農村產業發展用地需求的重要路徑，要通過推進農村“田、水、路、林、村”等綜合整治來改善用地條件、盤活存量用地，發揮各要素在促進休閑農業與鄉村旅游發展的集聚和耦合效益。三是制定土地復合利用政策。要正視農村土地利用功能的復合性，試點在規?？煽亍⒚鞔_建造標準及使用用途、加強監管的前提下，允許在非耕農用地上，配套一些臨時性或不破壞耕作層且不影響種植的設施，用于復合發展農業觀光、農業教育、農業科普、農事體驗等功能，相關用地仍按原地類認定和管理。如上海等地允許非耕農用地（林地等）在不破壞土壤耕作層的條件下，為觀景提供便利的觀光臺（原則上面積不超過100平方米）、棧道（原則上寬度不超過2米）等非永久性附屬設施占用的農用地。四是引導與周邊農村合作開發。鼓勵項目利用農村存量閑置設施發展餐飲、住宿等經營性項目，允許閑置設施變更用途、改造升級，建立與村民合作投資、合理分配的聯營機制。規范設施用地建設。要制定休閑農業與鄉村旅游建設規范，加強項目建設的管控，樹立生態優先、合規建設、節約集約的建設理念。在建設上，必須堅持節約集約利用土地，嚴控設施建設規模、嚴管設施使用用途。提倡項目降低開發強度，減少建構筑物建設，多采用臨時設施，更加重視自然、生態、鄉土等環境與文化的營造。在產品上，制定休閑農業與鄉村旅游功能清單或禁限目錄，明確哪些可以發展、哪些不能發展。嚴禁以占用公共資源滿足私人利益，開發的第三產業要以服務廣大消費者為出發點，帶動農業發展為落腳點，突出與農業的深度融合。倡導依托輕資產打造更多的鄉村體驗活動，以服務增強產品的體驗、情感、審美。加強項目評估監管。要進一步優化休閑農業與鄉村旅游評價標準，設定項目準入條件，從農村發展、生態保護、資源節約、旅游開發等維度綜合評估項目，通過建立項目數據庫，動態跟蹤項目用地情況、運營情況。在建設期，要設置建設用地供應條件及上限，依據項目評估，從嚴從緊合理分配建設用地指標。在運營期，對于經營未達預期目標、土地長期閑置，或存在違法違規建設、違規變性經營等違反供地條件的，要責令限期整改，整改未達標的要收回建設用地；對于項目經營良好，且在繁榮農村、富裕農民等方面發揮較大作用的項目，要給予政策支持，適當提高設施用地供應上限。

作者:楊驍 單位:北京市委農工委研究室