國內金融資本的缺陷與改革

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隨著金融創新和金融國際化的飛速發展，金融監管正日益變得復雜、艱巨和重要。1988年7月達成的以資本充足要求為核心的《巴塞爾協議》被視為國際金融監管的一項重要成就。那么，經過數年的實踐，國際學術界對巴塞爾資本充足要求的評價如何呢？金融監管應如何予以改善呢？3月22日，本刊特約記者曾曉松就此和英格蘭銀行顧問、香港外匯基金委員會委員、倫敦經濟學院終身教授CharlesGoodhart先生進行了專題討論。

Goodhart先生，近幾年來國際上連續發生了一系列的金融風波，如墨西哥金融危機、奧蘭治事件、霸菱事件、大和事件等等，引起了國際金融界的嚴重關注。這表明，隨著金融自由化、國際化和金融創新的飛速發展，金融體系正變得日益脆弱，原有的金融監管架構已不能完全適應目前的金融環境。如果不進行必要的改革，將有可能造成金融體系的災難性后果。作為國際上長期從事金融監管研究的知名人士，您對金融監管的歷史和現狀有何看法呢？

金融監管旨在促使被監管的金融機構承擔某些后者不愿承擔的義務，因此，監管常被視為金融機構應力圖避免的一種負擔。近年來，體制的演變、金融市場的全球化、衍生工具的興旺以及金融機構間、金融市場間障礙的日漸消失等等，都導致了大量的監管套利與逃避監管等機會的涌現。若就貨幣政策與匯率政策而言，這些變遷并不會極大改變央行所面臨的問題；但就金融監管而言，這些變遷卻極大地影響與推動了監管形式、操作的發展。

直到70年代，金融監管仍主要是各國各自在國內進行操作，且各有各的傳統。如在英國，英格蘭銀行主要依靠業內自律來達到監管目的。然而，這種富于人情味的卡特爾式監管體系因其僵硬和成本高昂，使得競爭力在下降。隨著金融中介間競爭、尤其是在批發業務上國際競爭的加劇（如在歐洲貨幣市場與債券市場上），英格蘭銀行在努力限制國內零售業務競爭的同時，積極鼓勵倫敦在全球金融批發市場和最近的跨歐洲市場內積極競爭，正是這些競爭削弱了過去那種卡特爾式的自律體系。通過人們對金融效率的追求，以及通過各國紛紛取消外匯管制，這一作用得到加強。因此，70年代廢除對華爾街收取的手續費的限制使其成為倫敦日益強大的競爭對手，并直接觸發了1986年的倫敦金融“大地震”，進而導致歐洲大陸各交易所的改革。

因此，從60年代至80年代這段期間，主要趨勢是“放松監管”，亦即放棄那些意在既保護金融機構的盈利性與安全性，又迫使其遵從既定法規的做法（但這些做法卻常常允許內幕交易）。競爭縮小了利率差和利潤差，而80年代向發展中國家貸款導致的慘重損失也削弱了銀行的資本實力。因此，金融界一直圍繞下列問題展開爭論：這些貸款決策是否受到道德風險、或受到認為借款國政府會承擔債務這一觀念的影響？金融機構的管理者是否真的能監控，進而評價與管理他們的頭寸所面臨的風險？

無可爭辯，當銀行的自有資本下降時，其經理人員的道德風險及其對高風險操作的偏好均會加劇。隨著一家機構自有資本的縮減，其所有者（或經理人員）因操縱失誤而承受的潛在損失上限即為自有資本額，所超出的部分會被不斷轉移給更多的其他人來承擔（如存款保險公司、央行或納稅人）。理論上，應通過讓該機構承擔相應上升的資金成本或存款保險費來抵消這種風險，但這在現實中難以實施。于是，在整個80年代，主要發達國家金融體系的脆弱性在不斷增加，金融機構倒閉的頻率也直逼30年代大衰退時期，金融當局不得不謀求新的監管手段以恢復金融體系的穩定性。在過去數十年中，監管的主要工具是法定準備金，用之來影響銀行的流動性，同時政府獲得廉價的資金和有力的貨幣政策調控手段。但事實上，連央行本身也從未明了是否金融機構在遵照央行的監管或鑄幣等目的對這一比例進行調整。隨著貨幣市場與同業市場變得更富效率，雖然資產負債期限的錯配仍會導致利率風險，但法定準備金與流動性比率的作用在日益縮小。更進一步，“實時總額支付系統”（RTGPS）的采用增大了銀行對日常及時性資金的需求。而政府把存款準備金當作廉價的融資來源（猶如征收鑄幣稅）的做法有違央行的獨立性原則（歐盟《馬斯特里赫特條約》即十分強調此原則）。此外，準備金在日常貨幣政策與調控中的角色亦一直在歐洲引起爭議，尤其是在歐洲各國向歐洲經貨聯盟（EMO）邁進的過程中。因此，未來對法定準備金的使用將仍然具不確定性與爭議性。而目前監管機關的首選做法是制定更嚴格的資本充足要求（CARs）。

已有越來越多的大銀行在國際范圍內從事批發業務。當銀行的國內業務和零售業務受到歧視性待遇時，銀行會將這些業務離岸化，當一國沒有外匯管制時更是如此。若任一國單獨實施更嚴格的資本充足要求，其國內銀行會通過將業務離岸化來對之進行化解。因此，世界批發市場的全球一體化要求主要的監管措施在實施上的全球一體化，以確保經營環境的公平。事實上，早在80年代中期，美、英等國已抱怨來自一些主要國家如日、法等國的銀行在國際批發業務市場上受到了不公平的優待，因后者的資本充足率可比前者的低。隨著這一問題日益被認識和重視，各國終于就統一的資本充足要求達到共識，并促成了1988年巴塞爾規則的出臺。

巴塞爾協議向來被視為國際各主要國家監管當局相互合作的一個重要成就。它對參與國際銀行業務活動的銀行的資本定義及資本充足率規定了一個共同的標準，要求各主要簽約國家的銀行在1992年底前必須達到協議規定的統一資本充足率?，F在已經是1997年了，您對巴塞爾規則實施的效果作何評價呢？

毋庸諱言，并不存在100%成功的監管措施，世界的銀行監管體系在采納巴塞爾資本充足規則后，當然極有可能比在若不采用下的狀況要好。但我一向的立場是，經過數年的實踐，巴塞爾資本充足要求（及與之相似的《歐盟銀行業條例》存在嚴重缺陷，需要進行全面改革。本人的下述觀點，有一部分已在1995年出臺的《巴塞爾補充協議》中得到反映，但仍留下一些問題亟待解決。

第一個問題是，是否這一要求能夠在世界各國存在不同的會計、稅收及法律體系的情況下，保證營造出公平的經營環境。一份由50人小組所進行的案例研究報告認為，巴塞爾規則的主旨在于確保美、日銀行的經營環境相同，但因為存在上述差異及兩國資本市場的差異導致兩國銀行所選擇的資本工具、資產的風險權重的不同等因素，這一目標無法實現。該問題直接聯系到總部設于不同國家的銀行間相互競爭的問題。

第二個問題則聯系到各國的銀行同非銀行金融機構競爭的問題。上文已指出，各金融業務領域間的界限在許多國家正變得日益模糊。此外，銀行業務范圍則因國而異，如美國用格拉斯&#0；&#0；斯蒂格爾法來為商業銀行界定了更嚴格的經營領域（雖然現在正在放寬限制），相比之下，允許甚至鼓勵全能銀行業的德國則迥然不同，這使得立法者深感為難。若其制定更高的資本充足比率，可能會削弱銀行在與非銀行金融機構重疊的那部分業務上的競爭；若其試圖保護銀行在這些領域中的競爭力，就得將銀行業務分成不同部分并分別制訂監管條例，但該過程難免失于武斷。歐洲內部為協調各國銀行業與非銀行金融機構的競爭所進行的努力即為明證。據1993年的《資本充足度條例》（CAD1993），各國監管當局試圖將銀行帳簿分成兩部分，一是“交易帳簿”，專用于反映符合較寬松的資本充足要求的證券交易業務，余下部分則用于反映銀行業務。這一方法在商業銀行與投資銀行的競爭環境上創造了一定的公平條件，但也產生了一些問題。RichardDale在他1994年的論文《論對歐盟各國投資銀行的監管》中指出這些問題主要有：

1.商業銀行和證券公司的監管者間的競爭將使對“交易帳簿”帳目的資本充足要求變成雙方妥協的產物，但這部分交易帶來的風險最終仍要由銀行來承擔，結果是稀釋了銀行可獲得的破產保護。而且資本充足要求是最低限的要求，盡管各國監管當局可在必要時單方面實施更嚴格的資本充足要求，但出于國際競爭的考慮，鮮有國家進行這種穩健操作。

2.當銀行可自由地用存款來為證券業務融資時（無論是自己還是通過子公司來進行），將把銀行業務中的道德風險亦引入了證券市場。銀行向證券業務融資也使得全能銀行在同證券機構的競爭中享有不平等的資金優勢。

3.若對證券投資機構制定與商業銀行相同的資本充足規定，如資本與債務工具的等級、資產的風險權重等規定，無異于向金融市場傳導一個信息，即這些機構與商業銀行一樣處于政府的安全保障體系之中，如可求助于“最后貸款人”等。

4.資本充足要求存在自相矛盾之處&#0；&#0；其在試圖營建銀行和證券機構的公平競爭環境時，卻導致了銀行業務和證券業務競爭環境的不公平。該要求目前對與銀行貸款同性質的債券在“交易帳簿”內要求更低額的資本，這樣銀行必然會從傳統的信貸業務和證券化借貸上轉移，這種證券化趨勢的結果是好是壞尚有待觀察，但如此重大的市場轉變畢竟是一項新監管措施的副產品而非深思熟慮的決策結果，不免失于輕率。

證券機構因一般保持更多的流動性資本，加上其倒閉的社會成本更小，使得對其的監管一般不如對銀行的嚴格。但一旦證券業務成為銀行的一部分，銀行的系統風險將和其道德風險一起被擴展到證券市場。所以對證券機構的全面監管實屬必要。

但是，導致資本充足要求出現問題的原因與其說是競爭（不同國家的銀行間，以及在銀行和非銀行機構間），倒不如說是其自身在設計上存在不足之處。如資本本身應被用于吸收經營損失，巴塞爾規則中充斥著諸如資本的定義、類別、最低限額、檔次的劃分等等，均值得認真商榷。而這些問題比起該協議中對銀行業資產風險的評估與對待來，猶是小巫見大巫。這些規定不以評估資產組合的全面風險為目的，不以現存的金融模型為基礎，而去依賴一種所謂“砌磚”的簡單方法，根據這一方法，資產被分成對OECD成員國政府的債權、抵押貸款、其他商業貸款等各類，分別對應不同的風險權重，卻根本不考慮各類情況下具體每個債務人的信用狀況，這就可能造成這樣的荒謬結果：對土耳其（OECD成員國）政府貸款的風險權重為0，而對通用汽車公司的商業貸款的風險權數卻高達100%.這一方法試圖分類抑制資產風險，卻未能做到對穩健的風險分散操作進行鼓勵。另外銀行的大量實時風險來源于同業交易及支付體系，故央行應對此制定恰當的軋差和沖銷安排以消除風險。

風險權數法的另一缺陷在于其不可避免的武斷性，這意味著銀行會努力把那些風險權數低的資產（如政府債券與抵押貸款）往資產負債表上羅列，同時將那些風險權數高的資產（如對私營企業貸款）納為表外業務。新金融工具及其市場（如各種形式的掉期）使這些操作變得更加方便。近來以美國為首的各國銀行資產結構的大幅調整，很大一部分原因是為了進行“監管套利”。此外，巴塞爾資本充足要求僅針對資產的信用風險，并試圖對其按類別逐一吸收，卻無視如利率風險、流動性風險、匯率風險等其他風險，直到《巴塞爾補充協議》才新加入了對市場風險的測量因素。而且資本充足要求將不同類的信用風險視作累加的，但事實上它們相互間并不一定成正相關關系。

銀行一直在衍生工具市場上調整其資金頭寸，并通過表外業務在其中套期保值或投機。但只要上述“砌磚”法被延伸到這一領域來運用，這一體系的復雜程度會大大加劇，進而削弱整個市場。而且，這種通過某一時刻的資產負債表來全面評估一家銀行的總體風險的方法在變得越來越不可靠，表上項目與表外項目有不少交叉部分，而且在編制資產負債表后，表外項目會被迅速改變。

看來，以單一的、靜態的標準來從外部度量和監管金融機構的風險，在今天這個越來越復雜、變化越來越迅速的世界上已經很難行得通了，金融監管的思路應該有個重大的改變。您認為應該如何加強金融機構的風險監管呢？

近年來，要求對資本充足要求進行根本性修改的呼聲日益高漲。《金融監管報道》指出，現在已到了做出下述決定的時刻：是寄望于監管者通過運用簡單、靜態的充足資本規定來掌握單個金融機構的風險，還是讓銀行自身度量所承擔的風險。無視金融機構自有的尖端風險計量模型只會挫傷而非鼓勵優秀而各具特色的風險管理。永道會計師事務所的PatrickFell亦認為，衍生金融工具的風險雖日益受到監管者的關注，但其只有在金融機構自身設計的風險管理模型下才會被最準確地理解，若試圖用任何簡單劃一的標準去計量各種風險只會事與愿違。當然，使用計量模型來進行風險評估與資本計算仍應是大勢所趨，關鍵在于監管機關應與被監管機構的管理層沿著同一路徑而非相聯或平行的兩條道路前進。即監管旨在激勵良好的金融操作，在于令金融機構的管理層感到金融監管在協助機構朝自身的監管目標靠攏?？上驳氖牵栋腿麪栄a充協議》已在朝著這一方向努力，承認各機構可應用各自的模型對交易項目的風險進行衡量。

包括美聯儲主席格林斯潘在內的眾多高級監管官員紛紛認為，監管機關不應把太多重心放到制定一套力圖“普遍適用”的指標體系上，而應放到如何評價與提高金融機構自身的內部風險控制方法上來，盡管這要比前者困難得多。美國的通貨監理署已針對小型社區銀行和從事復雜的證券業務的大銀行的各自特點制定了區別對待的風險評估辦法，稽核人員只對后者進行現場稽核，而且只稽核其內部管理與風險控制的制度、技術而非逐筆交易和貸款。

值得注意的是，各銀行僅有自身的風險控制模型還是不夠的。無論這些模型有多好，損失仍可能發生，令銀行資本蒙受損失。此外，一些小銀行也無力開發自有的風險模型，因此，由監管者為他們專門設計一套風險測量標準實屬必要。糟糕的是，無論各種模型在理論上如何有效，具體銀行的監控、信息傳導、反饋與實施工作若不配合，仍將于事無補，霸菱銀行的倒閉即為明證。英格蘭銀行之所以聽任霸菱倒閉而不對其進行施救，正是為了向各銀行的管理層敲響危機感的警鐘，讓它們意識到認真維護自身的內部風險控制系統以確保其高效運行的重要。霸菱事件并難以反映出監管者的外部風險控制體系存在問題，因為外部監管者不可能監控到各機構所有的內部運作。有觀點認為應規定各金融機構必須把內部審計報告作為正式文件上呈監管機關，但那樣會極大改變這一報告的性質，而且于事無補。在我于1995年3月為英國下議院所準備的關于衍生工具監管的報告中，對上述觀點作了詳細陳述。

根據您上面的觀點，是否可以說，金融監管應建立在對金融機構構建有效的激勵機制和區別對待的基礎上呢？我完全贊同這一觀點，即調動被監管者控制風險的積極性是監管獲得滿意效率的根本保證，但我認為，對大多數國家，尤其是轉型國家而言，“構建激勵機制”一定需要同時使監管機關加強對金融機構管理者道德風險的控制，構建相應的約束和預警措施來配合。

的確，監管機關除了對銀行內部的風險控制模型與方法從外部進行測試并提出建議外，還應隨著某銀行資本充足度的下降而不斷收緊對其業務的約束，并在其資本將耗竭前果斷決定是將其關閉還是進行強制接管。出于這一目的，銀行資本的定義應有所放寬，如包括更多從屬債務，同時應盡可能按市值或現值法而非歷史成本法來計算。遵循這一思路，GeorgeBenston在其《論銀行的安全網絡與道德風險》一文中指出，當一家銀行的資本占總資產的比率下降到某個預定的百分值之下時，結構化的早期干預與決策體系要求有相應的法規來規定監管機關何時、如何實施制裁。Benston等人早在1988年即提出了該方案的設想，之后布魯金斯研究所的經濟學家又對之進行了完善。美國1991年出臺的《聯邦存款保險公司促進法案》（FDICIA）中包含了這一思路，其中所規定的銀行資本/資產比率更低，但對高風險經營的銀行官員的處罰更重。這一思路還認為，假如銀行面臨預先制定的各種制裁措施，它們會自動保留非負擔性資本，或在資本耗竭前退出市場。若這些銀行未這樣做，則其超出剩余資本的那部分損失將得由存款保險基金來承擔，但現實中，這種情況較少出現，因為結構化的早期干預措施會模擬金融機構自身在假如沒有存款保險機制保障的情況下采取的行動。此外，對銀行的稽核與檢查應持續進行，以減少銀行因欺詐和管理不當而承受的損失。建立起結構化的早期干預和決策體系后，銀行應被允許提供任何金融產品和服務，只要其所有者確信其有足夠的資本去吸收損失。

總而言之，信息技術的發展與金融市場的深化大大提高了金融交易的復雜程度與范圍，加上各業務領域競爭的壓力，均使得建立一個旨在適用于所有銀行的風險監控模型或資本充足要求變得不切實際。監管機關應支持銀行構建自身的內部風險控制系統，并只有在這些系統被證明不如意時才適用外部監管模型。同時，監管機關應基于銀行的資本/負債比率（按市價調整）建立起一套結構化的早期干預與決策機制，以彌補最好的模型也可能存在的不足。