日本的金融機制與啟發

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政策金融是指為了實現產業政策等特定的政策目標而采取的金融手段，即為了培養特定的戰略性的產業，在利率、貸款期限、擔保條件等方面予以優惠，并有選擇地提供資金。第二次世界大戰后，日本政府建立了一整套完整的政策金融體制，并通過該體制引導民間產業資本流向重點產業，以推動產業政策的順利實施和經濟趕超目標的實現，為日本經濟高速發展做出了巨大的貢獻。對于日本產業政策和銀行制度研究學術界也作了大量研究，相關文獻也比較多，但對于戰后日本政策金融體系是如何建立的？其作用機制如何？對日本經濟發展有何利弊？國內外相關研究比較少，本文試圖對這些問題進行探索與分析。

1戰后日本政策金融體系的建立

在戰后初期，由于戰爭的破壞，日本經濟處于全面崩潰的邊緣，資本稀缺、物資匱乏、市場混亂。為了恢復生產，振興經濟，日本政府根據有澤廣已教授的建議，實施了傾斜式生產方式——重點對煤炭和鋼鐵產業生產進行傾斜，并于1947年春設立了“復興金融公庫”，負責給重點產業部門提供低息貸款。盡管該金融公庫存在的時間不長1，但它與價格補貼、物資配給政策一起，推動了以“傾斜生產方式”為核心的復興產業政策的順利實施。到了20世紀40年代末至50年代初，日本政府實施了以鋼鐵、煤炭、電力、造船這“四大產業為重點”的產業合理化政策。根據該政策，日本政府鼓勵企業對重點產業的生產設備、生產技術進行現代化改造。由于歷史的原因，日本政府企業內部資本較少，如1950~1962年，企業自有資本率僅為33％。為了滿足重點產業設備投資的需要，日本政府先后建立了日本進出口銀行和日本開發銀行，專門負責提供產業發展所需要的長期資金，以彌補民間金融機構長期資金的不足。后來為了促進地區經濟發展、改善人民生活環境，日本政府又陸續建立了9家金融公庫，從而形成了2銀行、10公庫為主的政府金融機構體系，如圖1所示。20世紀50年代中后期，日本政府為了促進公共投資，根據特別法令出資設立了中小企業振興事業團、日本道路公團等36家公團和事業團，負責對各自領域和地域進行公共投資和管理。

戰后日本政策金融機構體系主要由兩個部分構成。第一部分就是政策金融融資體系，由2家銀行、10家金融公庫和1個基金組成（見圖1），負責對特定領域內的企業提供借款。其資金除部分通過發行債券和從外國政府和金融機構借款外，主要來自于向政府資金運用部借款。第二部分是政策金融投資體系，由36家公團和事業團構成，負責向各自領域的企業或事業進行投資。

2日本政策金融機制

戰后日本政府為了促進產業發展，鼓勵民間企業進行設備投資建立了一整套完整的政策金融機制，該機制主要由運行機制和作用機制構成。

2．1日本政策金融運行機制

日本政策金融運行機制又稱為財政投融資機制，是政府為了特定的目的，通過郵政儲蓄等從民間籌集資金，并投向重點產業、社會基礎設施建設、住宅建設等領域的投融資機制。日本政策金融運行大體上可分為編制計劃、籌措資金和運用資金三個階段（見圖2）。

（1）第一階段是編制計劃階段。每年7、8月份各個省廳根據經濟發展的需要和企業資金需求，編制下一年度政策金融預算草案，并交給大藏省。大藏省根據預算收入和各省廳的資金需求，從財政和金融角度進行全面審議后，確定大藏省原案，并經內閣會議討論通過后，作為政策金融預算計劃提交國會審議。國會審議批準后，該政策金融計劃編制即告完成。政策金融計劃包括資金籌措計劃與資金運用計劃。

（2）第二階段籌措資金。大藏省根據已經被批準的政策融資計劃，從資本市場籌措資金。日本政策金融資金主要來源于四個方面：①大藏省資金運用部以委托保管的形勢，從郵政儲蓄、國民年金和厚生年金部門吸收資金，這是政策金融主要資金來源；②政府經營的建議人壽保險公司收取的保險費；③從國家一般會計預算中下撥的資金；④如果吸收的資金不能滿足預算支出的需要，則發行國債、政府擔保債券，以彌補資金缺口。

（3）第三階段是運用資金階段。大藏省依據政策金融計劃，將一部分資金分配給政策金融投資部門，由他們對國營、公營事業提供投資；另一部分資金通過政策金融融資機構貸放給企事業單位。一般而言，向政策金融機構申請貸款的條件非常嚴格。只有當企業不能從民間金融機構獲取貸款時，才能向政府金融機構申請貸款。

2．2資金誘導機制

為了引導民間資本流向政府重點支持的產業部門，戰后日本政府充分發揮了政策金融機構融資示范作用，建立了一套完整的資本誘導機制。該機制主要由兩個部分組成。

（1）通過政府機構的示范效應帶動民間金融機構向重點產業融資。由政策性金融機構對處于成長前期、發展前途不明的重點產業先行投資，表明該產業是政府重點支持的產業，具有良好的發展前景，從而增強了民間金融機構的融資信心。當民間金融機構對某一產業的融資熱情高漲后，政策性金融機構就逐漸減少其投資份額，把該投資領域讓給民間金融機構，再轉而扶持新的重點產業，形成一種政策性金融對商業性金融投資取向的倡導和誘導機制。一般說來，戰后日本政府金融機構的金融貸款期限長、利率低、條件優厚，企業獲得政府金融機構貸款后更容易得到民間金融機構的融資，因為民間金融機構向企業進行融資的時候，政府金融機構的融資起到了信譽擔保作用，因而政府金融機構在帶動民間金融機構向重點產業進行融資方面發揮了重要作用。為了刺激民間金融機構向政府重點產業投資的積極性，戰后日本政府實施了護衛艦隊管理模式——由大藏省擔保銀行不破產，并對存貸款利率進行嚴格的限制。限制存貸款利率做法保證了銀行能夠獲取穩定的存貸款利差也即租金。由于該租金是一種相機性租金，其取得與否取決于貸款的規模和質量。由于政府金融機構融資對象都是政府重點支持的產業，向這些產業進行投資風險很小，因此，這種做法極大地刺激了民間金融機構向重點產業提供貸款的積極性。與此同時，日本銀行為了支持民間金融機構向從事重點產業經營的企業提供貸款，不僅增加了貨幣量，而且還直接向這些銀行提供最低限度的信貸保證。據統計，在1960年日本每家都市銀行都從日本銀行獲取了相當于300億日元的信貸，1961年3月每家銀行獲得500億日元的信貸，1961年9月每家銀行又獲得了900億日元的信貸，這進一步增加了民間金融機構向重點產業融資的能力。

（2）引導民間企業投資方向。戰后日本為了扶植重點產業發展，對于從事重點產業經營的企業不僅給與資金支持，還在稅收、外匯配額等方面給予優惠，因此，從事重點產業經營的企業通常能夠獲取較高的收益。當政府金融機構向某個產業投融資表明政府支持其發展，從而增強民間企業投資信心，引導他們向重點產業投資。此外，與民間金融機構相比，政府金融機構在貸款利率和貸款期限方面更為優惠，對企業更有吸引力。但只有政府重點支持的產業項目才能夠獲取政府融資，民間機構要想獲得政策金融機構的優惠貸款，就只能向符合政策目標的產業投資。

3日本政策金融體制的利弊

戰后日本大規模的實施政策金融，這種政策金融體制在推動經濟高速增長方面發揮積極作用的同時也存在一定的弊端。

3．1日本政策金融體制的積極作用

日本政策金融體制的積極作用主要體現在彌補市場失靈、促進產業發展兩個方面。

（1）有利于彌補金融市場不足，補充完善民間金融機構功能。通常民間金融機構貸款非常注重貸款的安全性和收益性。對處于成長前期的重點產業而言，由于其發展前景不明朗，融資風險較大；中小企業由于在市場競爭中處于不利地位，融資風險也較大；而基礎產業投資投資規模大，回收期限長，都很難直接從民間機構獲取貸款。由政府金融機構向他們提供貸款有利于解決其發展的資金需求，促進這些產業的發展。以煤炭發展為例，煤炭工業貸款占復興金融公庫貸款總額的比例，1947年占35％，1948年占38％。到1949年4月，煤炭業設備資金凈借入額的98％均來自于復興金融公庫。此外，由政府金融機構向風險大、回收期長的產業進行直接或間接的信用擔保，可以增強民間金融機構向這些產業的融資安全感和信心，促進他們向經營這些產業的企業融資。

（2）引導民間資本投融資方向。政策金融機構由于自身資金規模所限，由其直接向民間企業提供融資作用有限，他們對產業發展更多地體現在對民間資本的引導和帶動上。由政策金融機構先向重點產業提供融資，在政策金融機構資本誘導機制作用下，使民間資本源源不斷地流向政策支持的重點產業，從而在資金上保證了日本產業政策的順利實施。圖3如實地反映了戰后日本政策金融在資本誘導方面的效果。

3．2日本政策金融的弊端

在經濟高速增長階段，日本政策金融體制在補充民間金融機構不足，引導民間資本流向方面發揮積極作用。但隨著日本市場體制的逐步建立和完善，政策金融的缺陷與弊端也逐步顯現，主要體現在以下幾個方面。

（1）排擠民間事業，與民間金融機構爭奪資源。盡管戰后日本政府對政府機構的貸款條件進行了嚴格的限制，但在經濟高速增長結束以后，民間企業投資放緩情況下，該限制并不能有效阻止政府金融機構與民間機構在優質客戶方面的爭奪。與民間金融機構相比，政策金融機構的貸款期限、利率和擔保等條件更為優惠，對民間資本需求者更有吸引力。因此民間金融機構在和政府金融機構爭奪優質客戶時……，處于不利地位。

（2）資源配置效率低下。戰后日本政策金融資金最主要來源于郵政儲蓄，約占全部政策金融資金的45％。由于郵政儲蓄在利率和存款期限方面比民間金融機構更為優惠，并且享受免稅待遇，導致民間資金大量向郵政儲蓄轉移，在經濟高速增長結束后內需不足的情況下，郵政儲蓄大量吸收本應流向消費領域和投資領域的資金造成了資金的浪費。

（3）阻礙了產業結構的調整。通過政策金融機構對企業提供貸款和融資擔保，使那些從事夕陽產業經營或效益低下的企業獲得喘息的機會，不僅容易產生道德風險，也阻礙了企業正常的新陳代謝和產業結構的調整與升級。

（4）信息批漏不充分，容易滋生腐敗。戰后日本政策銀行、金融公庫、事業團和公團，其資金主要來源于政府財政融資。與民間金融機構相比，政府對他們監管不嚴、信息批漏不充分，不僅導致不良資產的增加，也容易引發腐敗現象。

4對我國政策金融的啟發意義

我國政策金融始于新中國成立初期，1993年又先后成立了國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行3家政策性銀行，從而建立了我國的政策金融體系。可以預見，在目前我國市場機制不完善、地區之間經濟發展不平衡、城鄉二元制經濟結構的背景下，政策金融還將在較長時間內存在。研究日本政策金融發展的經驗與教訓，對我國政策金融發展具有十分重要的啟發意義。其具體有以下幾點。

（1）明確政策金融機構的經營范圍，防止與商業銀行爭奪資源。我國應該建立和健全政策金融制度，規范政策金融機構運行范圍?？梢詤⒄?a href="http://www.trq119.com/lunwen/jjgl/zhjuan/201112/491196.html" target="_blank">日本的經驗，將三家政策金融機構各自經營業務范圍進行嚴格的限定，使其與商業金融機構經營范圍進行嚴格的區分，以避免出現爭奪資源。

（2）強化政策性金融機構融資引導功能。政策性銀行應該大力開展信用擔保、貼息等功能，通過政策融資誘導機制的作用促進商業銀行向國家重點產業和基礎產業融資。

（3）加強對政策銀行的監管，建立政策銀行監督制度和法規。我國應該加緊對政策銀行立法工作，從法律層面上對三大政策銀行進行監管。加強政策銀行經營信息批露制度，并實行嚴格的財務管理制度和經營責任制。

（4）多渠道籌措資金。政策銀行應拓寬資金來源渠道，以增強其自身資金充足率，除由國家財政和匯金公司注資以外，還可以在債券市場上發行國家擔保債券和從國際金融機構籌措資金。